学习解读2024年政府采购合作创新采购方式管理暂行方法（讲义）

政府采购合作创新采购方式管理暂行办法学习解读财政部印发政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（讲义） 为贯彻落实深化政府采购制度改革方案，完善政府采购支持科技创新制度，财政部制定了政府采购合作创新采购方式管理暂行办法(以下简称办法)，于2024年6月1日起正式施行。第一部分：办法的出台背景政府采购是支持应用技术创新的重要政策工具。近年来，政府采购在支持科技创新方面取得积极成效，但是以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理制度还没有建立。为落实改革方案要求，我们结合国内开展订购、首购的实践经验，借鉴国际上政府采购支持创新的主要做法，研究起草了办法。第二部分：办法的主要内容办法分为总则，需求管理，订购程序，首购程序，研发合同管理，争议处理、监督检查和法律责任，附则等七章，共四十二条，主要规定了以下内容：（一）关于合作创新采购的定义和适用情形。办法规定，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称创新产品）的采购方式（第二条）。为规范稳妥推进合作创新采购方式，避免滥用，办法将合作创新采购的适用限定为三种情形，并规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下制度接口（第三条）。（二）关于合作创新采购的两阶段程序。办法将合作创新采购分为订购和首购两阶段进行规范：订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。订购分为创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等环节。订购中，采购人组成谈判小组，邀请供应商参与创新概念交流，根据交流结果形成研发谈判文件，并向所有参与交流的供应商提供，供应商据此提交响应文件参与研发竞争谈判，采购人根据评审结果确定研发供应商，并与其签订研发合同。在研发不同阶段，采购人根据研发合同约定，组织谈判小组与研发供应商开展研发中期谈判，根据供应商研发情况支付研发成本补偿费用，对于研发供应商提交的最终定型的创新产品，采购人组织开展验收。（第三章）首购是指对于研发成功的创新产品，采购人按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。创新产品通过验收后，采购人组织谈判小组按照研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品，并按研发合同约定的首购数量或者金额与其签订首购协议。采购人应当将首购产品信息在指定媒体上公布，其他采购人有需求的，可以按规定购买。财政部会同相关部门对首购产品中的重点产品制定采购需求标准，促进创新产品推广应用。（第四章）（三）关于合作创新采购的需求管理和合同管理。办法规定，采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定最低研发目标和最高研发费用（第七条），并应拟定采购方案，按需求管理要求履行内部审查、核准程序后实施（第十二条）。合作创新采购应当围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，应当保障内外资企业平等参与（第九条），并根据采购项目特点，预留一定份额专门面向中小企业，推动中小企业参与创新研发（第十条）。同时原则上明确了合作创新采购中产生的知识产权的归属问题（第十一条）。办法规定，研发合同期限包括创新产品研发、试制与试运行以及首购交付的期限，一般不超过两年，属于重大合作创新采购项目的不超过三年（第三十一条）。研发合同为成本补偿合同，对研发失败的研发供应商，支付其实际发生研发成本的一定比例作为补偿费用，且不超过研发合同约定的成本补偿金额；对创新产品通过验收的研发供应商，支付其研发合同约定的全部成本补偿金额，通过建立风险共担的补偿机制鼓励供应商参与研发活动（第三十二条）。同时规定了研发合同终止的相关情形和法律责任（第三十四条）。（四）关于合作创新采购的争议处理、监督检查和法律责任。办法在政府采购法及其实施条例等上位法设定的规则框架内，进一步细化了对合作创新采购的争议处理、监督检查和法律责任要求。（第六章）第三部分：办法的八大亮点亮点一：新增一种全新的政府采购方式目前，政府采购的方式有七种，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购。这七种采购方式都只能用于采购市场上已经有的商业化销售的产品或标的（例如办公家具），或市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的（例如新冠疫苗）。对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、研发费用高供应商无意愿自主投入经费研发的产品或标的，目前的政府采购制度没有适用的采购方式。实际上，政府采购的一项重要职能就是要落实国家重大战略目标任务，通过政府采购促进科技创新，攻关仅靠市场机制不能攻克的关键技术和“卡脖子产品”，政府采购亟须一种能够满足这种特殊采购需求的采购方式。根据办法，采用合作创新采购方式采购时，采购人和供应商对特定标的进行合作研发，双方共担研发风险，采购人对供应商的研发费用进行部分补偿。研发成功的产品，采购人以首购的方式保证购买。合作创新采购方式的设立，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。亮点二：合作创新采购方式的名称准确表述了其内涵合作创新采购方式名称的确定，历经多次变化。在2021年发布的中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）以及其后拟定的政府创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）中，合作创新采购方式的名称为“创新采购方式”，后又改为“创新合作采购方式”。不同的名称，其内涵大不相同。最早采用的“创新采购方式”，包含多种意思。如果把“创新”二字按照动词理解，意思是对政府采购方式的创新，“创新采购方式”本身并不是一种采购方式；如果将“创新”二字按照名词理解，“创新采购方式”既可以理解为一种新创造的采购方式，也可以理解为“创造新产品的采购方式”。因此，“创新采购方式”的名称存在多种歧义。其后采用的“创新合作采购方式”的名称就清晰很多了，但是仍然不能准确反映这种采购方式的内涵。而“合作创新采购方式”可以准确反映这种采购方式的本意，“合作”是手段，“创新”是目的。“合作创新采购方式”就是采购人和供应商通过合作进行产品创新，研发出新的产品为创新产品，采购人按照双方约定的价格和条件对创新产品进行采购。亮点三：为采购人和供应商规避风险对于市场上已经有商业化销售的产品或标的，或者市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的，采购人可以通过市场竞争或协商谈判与供应商直接签订采购合同进行采购，通过合同分配采购人和供应商的责任和风险。但是对于市场上没有商业化销售，需要为采购人专门研发且研发费用高、研发难度大的产品或标的，如果直接签订采购合同，采购人和供应商都会面临极大的风险。如果研发不成功，采购人不得不接受采购失败和采购落空的结果，耽误采购进度，还可能造成预付货款的损失；供应商则必须承担巨额研发费用的损失。为了降低采供双方的采购风险，办法中的合作创新采购方式将采购过程分为订购和首购两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与选定的研发供应商合作研发创新产品，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。首购是指采购人按照研发合同约定向选定的成交供应商采购研发成功的创新产品。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是研发合同的补充。制造创新产品的难点和风险主要在研发过程。合作创新采购中，采购人承担部分研发费用，采购人和供应商共担研发风险。如果研发失败，研发合同终止，采购人和供应商都可以及时止损，采购人可以重新采购；供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，供应商的研发风险降低到可以承受的水平。如果研发成功，采购人与供应商签订首购协议，向供应商采购研发成功的创新产品，采购人的采购风险得以规避；研发成功的供应商除了仍可按照研发合同获得研发费用补偿外，还可以从创新产品的销售中获得利润，供应商参与研发有了利益驱动。合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了可以接受的水平，为市场化采购创新产品提供了可行的路径。亮点四：合作创新采购方式实行公开采购和竞争采购办法规定，除了受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购外，合作创新采购应公开进行，即采购人应发布采购公告，邀请不特定的供应商参加竞争。合作创新采购的特点决定了可供采购人选择的供应商数量不多。但是由于信息不对称以及供应商对核心技术的保密，采购人往往并不掌握市场上有能力参与研发的社会主体信息。而公开采购是信息不对称问题最有效的解决方法。采购人在政府采购信息发布媒体上公开发布创新产品采购公告，为各类主体提供平等信息获取和参与竞争的机会。各类主体参与创新采购竞争，还可以发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，带动和促进科技创新。办法还规定，除只能从唯一供应商处采购以外，采购人应当通过竞争确定研发供应商。竞争是采购人择优选择研发供应商和首购产品供应商、确定公允的研发补偿费用和首购费用的最好手段。采购人应创造公平的竞争环境，为供应商提供平等的竞争条件，不得对供应商实行差别待遇和歧视待遇。亮点五：合作创新采购方式不限制供应商最少参与数量政府采购各种采购方式中，除了单一来源采购，都要求参加竞争的供应商数量应至少达到三家，否则采购人应重新采购或改变采购方式采购。而对于合作创新采购方式，办法规定，采购人发布合作创新采购公告后提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家的，可以继续开展采购活动；只能从唯一供应商处采购的，采购人可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书。合作创新采购方式不再对供应商最少数量进行限制，这是从创新产品采购的特点考虑而做出的符合实际情况的安排。根据采购人“可以继续开展采购活动”和“可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书”的规定，采购人保留了在供应商不足三家时重新采购的权利。这样的制度安排既给采购人在供应商数量少但参加竞争的供应商可以满足研发要求时可以继续推进采购活动的权利，又给了采购人选择终止采购和重新采购的自由。这样的制度安排可以最大限度的缩短合作创新采购所需的时间，提高采购效率。亮点六：科学设置采购程序，解决“低价抢标”顽疾在政府采购领域，因个别供应商恶意“低价抢标”而产生的“烂尾项目”，使得政府采购及其主体被社会广泛诟病。而对于创新采购这类标的难以量化、比较，履约周期长的采购项目，更容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后扯皮拖延的情况。合作创新采购方式针对供应商“低价抢标”，在研发谈判程序设计上采取了两项措施：一是规定在研发谈判评审时，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十；二是研发谈判采用两阶段评审，采购人先评审研发方案、后评审研发总费用。采购人可以为研发方案评审设置合格线，达到合格线的供应商才可以进入研发总费用的评审。通过加大研发方案评审分值权重和两阶段评审，采购人可以将研发方案粗制滥造、全凭大幅降低研发总费用抢标的供应商排除在研发总费用评审之外，从而杜绝“低价抢标”的发生。亮点七：合作创新采购谈判小组组成由采购人决定办法规定，合作创新采购的谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成，采购人可通过制定内控制度规定谈判小组具体人员组成比例、评审专家选取办法及采购过程中的人员调整。合作创新采购的产品都是处于科技前沿的产品，而政府采购专家库中的评审专家很少有人具有能够评审合作创新采购项目的知识和能力。谈判小组成员由采购人选定，一方面采购人可以在更大的范围内选择更适合的专家进行评审，另一方面采购人可以在评审中更有效的行使其主体权利，对评审结果承担主体责任。亮点八：合作创新采购支持创新产