建筑节能改造中合同能源管理的问题分析

建筑节能改造中合同能源管理的问题分析1、前言合同能源管理是发达国家普遍推行的运用市场手段促进节能的服务机制。该 机制主要指节能服务公司与有节能改造意愿的用户签订能源管理合同，为用户提 供节能诊断、融资、改造，改造后运行维护等一条龙服务，并以与用户分享节能 改造取得的节能效益回收投资和获得合理利润的一种商业模式。合同能源管理源 于美国，最早应用于建筑节能领域。我国从 1998 年开始引入合同能源管理，并 主要在工业节能领域逐步得到了有效的推广应用，而在建筑节能领域却一直发展 缓慢。2011 年以来，重庆市借推动建设“全国首批公共建筑节能改造重点城市” 和实施重庆市科技惠民计划项目“既有建筑节能改造适宜技术应用与示 范”的机遇，提出采用节能量分享型的合同能源管理模式对 400 万 m2 的公共建 筑实施节能改造。截止到 2013 年底，共实施了 360 万 m2 公共建筑节能改造，其 中 120 万 m2 的公共建筑已完成改造并按能源服务合同履行节能效益分享。笔者 通过参加重庆的工作实践和科技惠民计划项目研究，对合同能源管理在建筑节能 改造中应用必须重视解决的相关管理和技术问题进行分析。2、合同能源管理在建筑节能改造中应用存在的管理问题2.1 履行建设管理程序问题针对采用合同能源管理模式实施节能改造的建设项目，其改造过程应如何履 行建设管理程序。这主要表现为：一是确定合同能源服务公司是否应履行招投标程序。我国现有的招投标规定 要求，对政府办公建筑、政府投资或以政府投资为主的建筑，其推动节能改造时 必须按公开招标方式确定合同能源服务公司。但履行招投标程序后，许多合同能 源管理公司普遍反映中标价无法保证其基本利益而放弃了改造项目。二是建筑节能改造技术方案是否履行设计管理程序问题。如果要求合同能源 管理公司编制的改造技术方案履行设计管理要求，将带来两方面问题：一方面绝 大部分合同能源管理公司无相关设计资质，不具备编制和出具施工图设计文件的 资格，只有“强其所难”去与相关有资质的设计单位搞合作，实际就是搞“挂 靠”，既不符合国家对设计单位的规范管理要求，又增加了实施合同能源管理模1式的成本；另一方面，由于工作量小，加之缺乏强制性规定，审图机构普遍缺乏 承接这类项目施工图审查业务的意愿。三是合同能源服务公司的施工资质问题。大多数合同能源公司主要从开展工 业节能服务转型而来，普遍不具备工程施工的相关资质。以重庆为例，目前 15 家从事建筑节能合同能源管理的服务企业中仅有 3 家具有机电设备工程安装资 质，如果要求合同能源服务公司必须具有相关工程施工资质才能开展改造施工， 那么绝大部分合同能源管理公司将无法履行能源服务合同。若合同能源服务公司 委托有资质的施工单位实施改造施工，将增加财务成本和工作风险，合同能源服 务公司表示将无法接受。四是节能改造工程是否应引入监理机制问题。若按照建设工程质量管理条 例和原建设部工程建设监理规定、建设工程监理范围和规模标准规定， 要求需将改造项目纳入监理，合同能源服务公司反映这与合同能源管理模式倡导 和要求的“一条龙”服务有冲突，且谁来支付聘请监理的相关费用，又将成为与 用户谈判能源服务合同时的新问题，这实际上增大了实施合同能源管理的难度。五是改造后工程验收问题。采用合同能源管理模式实施改造项目是否需要进 行工程验收？按什么方式验收？目前尚无明确的规定。是进行节能效果的检测评 估，以其达到预期节能率即可认为工程合格并验收，还是应按照 GB50411建筑 节能工程施工质量验收规范、GB50243通风与空调工程施工质量验收规范、 GB50242建筑给水排水及采暖工程施工质量验收规范及 GB50303建筑电气 工程施工质量验收规范等标准要求组织进行工程验收。这在具体工作中找不到 相关依据，亟待明确。2.2 改造工程的质量保修期问题在能源服务合同期内如果项目改造质量有任何问题，理所当然由合同能源服 务公司负责承担解决。但如果合同期满交付用户后，项目的工程质量、保修责任 （包括设备、产品质量保修问题）该如何界定，这是当前能源服务合同谈判过程 中争议很大的问题。目前在建筑节能改造领域，合同能源服务公司一般主要对照 明、空调和电路系统进行改造，采用的技术主要以产品替代型为主，而且通常倾 向于能在 3 年内就收回投资的技术和产品，且其与业主签订的节能效益分享合同 也以不超过 5 年为主。在这种情况下，如果 5 年合同期满后交付业主的改造项目 出现质量问题，合同能源公司该不该负责？该负什么样的责？由于目前国家和地2方都没有明确规定，这会对合同能源管理模式的社会信誉和长期发展带来很大的 隐患。2.3 融资困难问题从国外发展经验看，合同能源服务公司要实现可持续发展，仅凭自有资金和 靠自己积累发展资金是远不够的，必须要具备从金融机构募集资金的能力。但目 前建筑领域的合同能源公司处于起步阶段，其信誉和偿债能力远未得到金融机构 的充分认可，客观上造成金融机构为合同能源公司提供金融支持的意愿不强烈。 同时，由于合同能源管理模式的社会认可度低，金融机构对合同管理模式缺乏系 统认识和研究，对其金融风险无法全面识别判断和掌控，这也影响了金融机构对 合同能源管理模式的支持力度。2.4 合同能源服务公司的扶持发展问题由于建筑节能改造的合同能源管理尚处于起步阶段，全社会对合同能源管理 模式的认识还非常肤浅，合同能源服务公司花了很大精力与改造项目业主沟通， 却往往很难取得认可和信任，改造项目业主经常认为合同能源管理模式是“陷 井”，不可能有天上掉馅饼的好事，合同能源管理远未形成有效的市场需求。同 时，目前合同能源管理公司主要由中小企业构成，其社会信誉、技术水平、资金 实力、服务水平都处于培养和发展阶段，建筑节能改造的合同能源管理还需要系 统的政策支持、市场培育和社会关注。3、合同能源管理在建筑节能改造中应用存在的技术障碍3.1 节能量核定问题对于节能效益分享型合同能源管理模式而言，如何客观公正、科学准确地计 量或核定改造后的节能量，这既是关系合同双方直接利益，影响能源服务合同能 否成功签订并在履约期间得到全面有效执行的最关键因素，也是当前金融机构不 愿意对合同能源管理项目给予金融支持的最直接原因。为了促进合同能源的发 展，我国出台了 GB/T24915-2010合同能源管理技术通则规定可通过测试、 计量、计算和分析等方式确定项目能耗基准及项目节能量、节能率或能源费用节 约，并可以委托合同双方认可的第三方机构进行监督审核，但该通则引用的是 GB/T13234企业节能量计算法的算法，其对于建筑项目而言难以适用。2013 年 1 月 1 日起实施的 GB/T28750-2012节能量测量与验证技术通则明确了节 能计算的原则、方法、内容和相关技术要求，但对节能量测定规定得比较原则和3笼统，加之由于历史原因，我国既有建筑基本没有分项计量，建筑能耗相关基础 数据非常不完善，按照通则难以对具体的建筑项目进行节能量核定。节能量核定 的方法和要求不明确，给合同能源管理模式的实施带来极大的隐患和风险。3.2 部分节能措施的节能量计算问题对重庆已实施改造的 68 个公建项目所采用的改造技术进行分析，有些节能 措施很经济适用，但其节能效果如何量化核定尚无依据和具体方法。这主要体现 在：对照明系统采用节能控制措施后其节能率如何计算；对室内用电设备采用节 能插座减少待机能耗后其节能量如何计算；对房间空调器采用节能插座或节能控 制板限制温度以及利用冷凝水对冷凝器进行喷水降温等节能措施的节能量如何 核定；中央空调系统节能改造后节能量如何测定；供配电系统改造采用线路改造 后节能量如何计算；用户用能行为、天气因素对节能量影响因子如何确定等。这 些问题目前在实施中分歧和争议较大，应当引起重视并切实加以解决。4、建议针对合同能源管理模式在工作实践中反映出的问题和困难，为了大力扶持其 发展，提出如下建议：（1）简化对合同能源管理项目履行建设程序的工作要求。由于合同能源服 务公司承担了改造的所有前期投入和合同期内项目的全部风险，对用能单位（包 括公共机构和国有投资为主的单位）而言并未在改造时支付费用和承担运营风 险，若严格履行建设程序，将导致实施合同能源管理的成本上升，增加了合同能 源服务公司的经营风险，不利于合同能源服务产业发展。为此建议：一是采用竞 争性谈判、单一来源采购或询价等非招标方式确定合同能源服务公司；二是对不 涉及集中空调改造或建筑围护结构改造，主要以产品和技术替代型改造为主的合 同能源项目，对合同能源服务公司不作设计、施工资质的要求，其项目不作监理 和施工许可的要求；三是简化工程竣工验收手续，改造项目完成后由合同双方对 项目进行检查认定即可，对项目改造的质量更多地应该体现在运营后是否实现改 造预期的节能效益上。（2）加强改造项目的质量安全管理。虽然简化了建设程序要求，但不能降 低对合同能源项目改造实施期间的安全管理和改造质量的要求。一是要落实合同 能源服务管理公司的安全主体责任，建设行政主管部门应加强对改造期间项目的 安全监管；二是对改造采用的产品、材料和设备应当加强质量管理，明确相关技4术指标和使用年限要求，同时应建立合同期满后的项目质量保证期或保修期制 度，以约束合同能源公司在改造中可能产生的短期“利益冲动”。（3）完善合同能源管理模式的相关工作机制。一是建立符合建筑节能项目 特点的节能量核定方法。重庆应认真总结已经实施改造的案例经验，结合既有建 筑基础能源数据缺失或不系统的现状，综合考虑行为节能、气候变化等因素，建 立具有可操作性、科学性且实施成本（含时间成本和财务成本）可接受的一套节 能量核定方法，这既是当前保证合同能源管理有效实施并完成重庆示范任务的当 务之急，也可对国家建立建筑节能改造领域合同能源管理节能量核定机制做出积 极探索；二是加快培育发展第三方的节能量核定机构，明确节能量核定机构的工 作范围、程序，确保节能量核定结果具有公信力和科学性；三是出台建筑节能改 造合同能源管理的标准合同文本，对合同双方的谈判给予行为指导和规范；四是 梳理既有改造的技术路线，对每项改造措施或每类改造技术应尽可能明确其改造 的节能率或节能量，以便于对其节能率或节能效益进行核定。（4）加大对建筑节能改造合同能源管理项目的政策支持。由于建筑节能改 造的合同能源管理还处在起步阶段，合同能源服务公司主要由中小企业构成，其 企业规模、技术力量、融资能力、服务水平都处于培养发展期，应当在国务院 办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发 展意见的通知已明确的相关扶持政策基础上，结合建筑节能特点，进一步细化 明确支持建筑节能改造合同能源服务产业做大做强的具体措施。当前建议应落实 以下措施：一是住建部、财政部延续对既有公共建筑节能改造项目给予财政补助 的支持政策，这一政策对合同能源服务公司降低项目风险，增强发展初期市场生 存能力具有重要支撑作用；二是明确建筑节能改造合同能源管理项目融资贷款给 予利率优惠的政策，并进一步降低融资贷款的门槛和要求，畅通融资渠道；三是 加大宣传和强制推广力度。加大对用能单位的宣传，提高其对合同能源管理模式 认知和认可度，同时对公共机构、国有投资或国有投资为主的高耗能建筑应强制 要求采用合同能源管理模式实施节能改造，从而为合同能源管理模式应用释放更 大市场空间。5