城市轨道交通机电项目招投标及合同管理探讨

近年来，全国各地为了提升城市功能、改善交通环境,在国家和地方政府的高度重视下，我国的城市轨道交通建设长足发展。但由于城市轨道交通建设项目投资大、工期长、运营成本高、收益低、融资难等问题, 制约了城市轨道交通的发展。目前在城市轨道交通建设中大多采用以政府投资为主，对项目建设实行项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。因此, 加强工程建设项目招投标及合同管理，严格控制投资, 提高政府投资的经济效益和社会效益显得尤为重要。1、问题的提出城市轨道交通工程是集土建、机电为一体的复杂系统工程，以提供大运量、快捷、安全、舒适的城市公共交通服务为目的。城市轨道交通工程机电项目主要由车辆、信号、供电、通信、通风空调、给排水及消防、防灾报警、环境监控、自动售检票、自动扶梯及电梯、车辆基地设备等十多个子系统组成，具有投资大、技术难、要求高、系统复杂、接口多、准备周期长、与运营关系密切等特点。从城市轨道交通工程建设投资内容划分，财务费用占5左右，前期费用占20左右，土建投资占35左右，机电项目投资约占总投资的40%左右，在项目建设投资中所占比例最大，是固定资产投资中的积极部分，是反映项目技术含量的重要指标；从城市轨道交通工程运营角度考虑，机电项目使用费用占运营费用的绝大部分，同时也是反映城市轨道交通项目快捷、舒适、安全功能的关键所在。 根据城市轨道交通建设机电项目的不同专业特点，采用的招标类别主要有设备材料采购、施工、采购+施工集成和设计+采购+施工集成四大类，对应的合同管理类型也可分为上述四类。由于机电项目具有其技术的复杂性、市场的波动性和用户需求的多样性等特点，对其招投标及合同管理难度极大。本文结合工程实践，对城市轨道交通建设的机电项目招投标及合同管理过程中取得的经验与存在的问题进行分析，并提出了本人的一些观点，与同行探讨。2、机电项目招投标及合同管理探讨建设项目的招投标及合同管理按其在建设过程中的先后顺序大致可分为招标策划、招标与定标、合同执行、合同总结与后评估、合同管理培训五个主要阶段，现就在工程项目各阶段管理中取得的经验与存在的问题逐一进行分析。2.1招标策划阶段根据国家发展计划委员会令第9号文件，项目可行性研究报告在报审时需增加有关招标部分的内容。这就要求把科学合理的招标策划提前到了项目报批阶段，有效避免了建设项目盲目招标。在这一阶段项目管理中需要解决的主要问题有招标方式的选择、标段划分与招标计划。招标方式的分类有多种形式，但对项目业主而言首先考虑最多的是采用公开招标还是邀请招标以及直接委托。虽然在招投标法及相关法规对此也有明文规定，但在实际项目管理过程中，往往因为前期招标策划工作失误或不到位，遗漏部分工作项目，而在工作项目实施阶段才发现急需实施时由于工期、工作衔接等因素而违规操作，给项目业主的管理留下潜在的风险；其次就是业主选择自主招标还是委托招标，这主要取决于项目业主的管理方式与人员机构设置。如果项目业主机构设置齐全，人员配置充分，需招标的项目数量不多而又希望对项目进行全面精细地管理，则可以采用自主招标方式；反之，则应将招标阶段的事务性工作委托给专业的招标代理机构，项目业主只需要安排少量的项目代表进行管理即可。标段划分在招标策划中可以说是简单但确极为重要的部分，说其简单是因为在项目管理中常常对标段划分的随意性极大，不管专业还是非专业人士都会在这方面提出自己的意见。事实上招标项目的标段划分常常是一项集专业、管理性极强的工作，标段划分是否合理将直接影响工程成本高低、专业接口的多少和项目管理的难易程度。由于机电项目涵盖专业较多，范围广、投资大、工期长和技术要求高等特点，应尽量选择有竞争实力的合作单位，因此标段应尽可能结合各专业特点划分大一些。对于部分机电专业中大宗设备材料的采购问题，采用由总承包商集中采购方式，可以减少项目业主的一些管理工作，但由于供货商考虑到总承包商的信誉、资金周转速度问题而会增加项目业主的采购成本，在产品质量和后期服务方面也很难得到有效控制。同时，目前绝大部分机电施工类项目都是采用初步设计招标，无法进行施工图招标，后期合同变化风险极大，就其根本原因还是在招标前项目业主不能对主要设备、材料定型，设计单位无法开展深化设计造成。要改变这种现状，唯一的办法就是要在项目施工招标之前将主要设备、材料定型，但这又时会给项目业主增加大量的设备、材料采购招标管理工作。招标计划应是客观反映项目实施进度计划的里程表。招标计划定得过早，虽然可以提供宽松的项目工期管理，但同时也会使承包商提前介入，增加后期因市场、功能需求变化之风险；招标计划定得过迟，可以减少后期因市场、功能需求变化之风险，但同时又会使项目工期仓促而增加管理难度和工程成本。因此，对于整个城市轨道交通项目而言，机电项目的实施进度计划不仅要考虑本专业的实施周期，还必须考虑与其相关联的专业配套实施进度计划一致性问题。比如系统设备采购与系统施工集成的先后实施问题，如果提前采购设备，后进行系统集成，常常在系统集成时需要对前期采购的设备进行大量变更；如果先进行系统集成，再采购设备，则又无法满足和实施深化设计的要求；如果在建筑结构、装修与机电设备安装之间的实施进度计划安排不合理，就会造成大量的工作接口衔接问题，增加工程成本和项目管理难度。2.2招标与定标招标的主要工作是编制招标文件，招标文件编制是项目招标管理工作中一项基础性的工作。要明确用户需求，要明确承、发包双方的责、权、利关系，要处理好机电项目各专业之间接口、工作衔接问题，必须从招标文件的编制着手进行策划。招标文件是招标人需求与设想的充分体现，是投标人响应程度的纲领性文件，是评标工作的指导性文件，是进行合同谈判、签署合同文本的基础性文件。实践表明，做好项目的招投标及合同管理，关键在于编制好科学、合理和完善的招标文件。招标文件主要由资格审查、投标人须知、评标办法、合同条件及其他附件等几个部分组成。现就对其中的资格审查、投标人须知、评标办法及合同条件等几个重要部分内容进行分析与探讨。1）资格审查资格审查的目的旨在招标前或评标前剔除资格条件不适合承担或履行合同的潜在投标人参加竞争，或圈定一些综合实力较高的潜在投标人参加竞争，这不仅可以保证潜在投标人的质量，还可以缩减招标人评审和比较投标文件的数量，降低选择难度，便于择优。一般应坚持如下原则：资格审查条件必须建立在进行充分市场调查的基础上编制。设置科学、合理的市场准入门槛，是编制资格审查条件的关键。招标人必须对潜在投标人的资信、业绩、营业范围和资源保障等方面进行审查，防止潜在投标人中标后无能力全面履行合同等问题。对于采用资格预审，还可以要求潜在投标人对最新（最适合）的技术方案和市场报价进行描述，更可新增“建议与优化”的章节，为下一步优化用户需求打下坚实的基础。资格审查条件必须根据市场竞争情况来确定评审范围与深度。对于通用性、技术含量不高的项目，可以用筛选的方式来实现优选，根据市场调查到的潜在投标人情况，在保证能够满足充分竞争的前提下适当将准入门槛提高一些；对于一些特殊性、技术含量高、市场竞争不充分的项目，资格审查条件应尽可能宽松一些，只要符合原则性条件即可参与竞争，以保证竞争和选择的充分性。2）投标人须知投标人须知是招标人必须向投标人告知的特殊情况及重要信息部分，比如招标标的（范围）、报价说明、招标投标流程、投标文件组成及制作等方面的特殊情况及要求。其中最为重要的部分是招标标的（范围）、报价说明和投标文件组成，是投标须知的重点，是招标文件编制的核心内容。（1）招标标的招标标的即工程范围，这一要素在招标文件、中标通知书、合同中频繁出现，需要严格规范其表述内容的前后一致性。同时还需与报价说明建立起一一对应关系，既不能有疏漏，也不能有多余或重复，最后还应注明“投标报价包含招标标的全部内容”。招标标的要力争简明、准确和不含糊，它反映招标人对该项招标标的认识的广度和深度，同时也反映出建设单位招标的基本管理水平。同时注意以下几点：招标标的应由相关专业设计人员负责起草，经设计单位、设计总体和设计监理等单位的审核程序通过后，再由相关专业设计、建设、监理和咨询等单位组织人员会审，对过程中发现的问题应及时予以及时解决并落实到招标文件中。招标标的对于工作界面、接口的划分原则必须坚持：技术可行、管理方便、责任清晰、大小合理等原则。（2）报价说明报价说明部分即工程量清单说明是招标人对投标人的报价要求及说明部分，此部分内容直接关系到合同价格组成的合理性以及合同管理的可操作性。他必须结合各专业特点和工程实际，由专业设计单位牵头编制项目清单，然后由设计、业主和咨询等单位对清单项目进行逐一会审，要求对项目划分合理，清单项目特征内容描述准确，工作界面界定清楚，包括必要的定义、说明和要求，为后续的工程费用支付与结算管理打下基础。在报价构成复杂的标段中，这一要素是对“招标标的”的拆分解释与说明。例如：在机电项目标段划分中，施工+设备、材料采购集成类标段居多，招标标的金额也较大，而其中的设备、材料购置费所占比例往往在70%85%左右，安装工程费及其它费用占15%-30%。在编制报价说明时，如果发包人未作要求和特殊说明，承包人不将设备、材料购置费、安装工程费及其它费用分解开，则计取营业税的营业额为：设备、材料购置费安装工程费+其它费用；计税额（设备、材料购置费安装工程费+其它费用）×营业税税率如果发包人根据中华人民共和国营业税暂行条例实施细则将承包人作为混合销售行为，分别核算应税行为的营业额和货物或者非应税劳务的销售额，要求承包人在投标报价时将设备、材料购置费、安装工程费及其它费用分解开，同时根据财税200316号文件规定，部分设备、材料购置费不计取营业税，则计取营业税的营业额为：安装工程费+其它费用；计税额（安装工程费+其它费用）×营业税税率由此可见，采用后一种方式，通常有总投资额2%左右的节税空间，对整个机电项目而言这将是一个极为可观的数据，一旦从工程税费上节约，也就直接节省了工程成本。在政府投资控制日益紧缩或融资难度逐渐增加的今天，节约每一分钱都应是项目业主不应放弃的机会，同时也有利于提高项目业主的投资效益管理水平。又如在对质保期结束后备品备件问题的处理措施方面：为了保证城市轨道交通项目运营管理的可靠性，降低运营维护成本，建设单位在进行机电项目招标时，一般都会安排一定比例（一般1%-5%之间）的资金用来采购质量保证期结束后运营维护所需要的备品备件。由于机电专业的特殊性，建设单位在招标时往往很难提出切合运营维护实际所需要的备品备件清单，因此把这个权利交给投标人根据其产品特点自行考虑并提供清单，这就给招标项目留下了活口。投标人往往为了满足招标人要求的备品备件所占比例金额而常常进行乱报价，在数量、种类、单价上大做文章，使得招标人往往采购到一些毫无任何价值的产品，也很可能在几年以后就直接成为废品，既使得投资浪费，同时也给公司物资库存管理增加难度。虽然招标人可以在合同条款中进行一些约定，但这些问题基本上都是在合同有效期结束后才会暴露出来，因此从合同管理角度难以得到保障。建设单位之所以长期默认此弊端，主要原因还是由于政府对于投资概算的管理缺陷造成。因此笔者认为要解决以上问题，一方面可以通过向政府建议，改善其对于投资概算管理的缺陷；另一方面项目业主需加强与潜在供应商形成长期合作的伙伴关系，同时大力提高项目的综合管理水平。（3）报价明细报价明细也称工程量清单，其设置既要全面，又不能重复交叉，该细的地方必须细，该粗的地方必须粗。所谓“细”，指尽量细到最小一级子目录，尽量细到可能的最小计量单位（如电缆敷设，一般可以细到计量单位为：米），附加说明，确保没有重复或遗漏；供货的报价清单要细到每一个部件，伴随服务报价要