关于化解乡镇债务问题的思考

关于化解乡镇债务问题的思考前言：乡镇债务问题是伴随着农村税费改革日益凸现的一大难题，它既表现在税费改革中对现有债务问题的难处理，也表现在税费改革后可能难以防范新增债务。乡镇债务的形成有农村经济客观上发展缓慢的原因，更重要的是行政管理体制上的原因。解决乡镇债务问题，必须从解决已有债务和控制新增债务两个角度来寻找途径。从目前情况看，乡镇债务问题是该引起高度重视的时候了，否则将不利于农村社会稳定和基层政权建设。一、 乡镇债务的构成及特点（一）乡镇债务的构成。一是发展乡镇经济而形成的债务。为发展乡镇企业向上级财政或部门的借款及用财政担保产生的贷款连带责任。也包括解决农村合作基金会形成的债务,基金会的储户问题解决了，但债务则由乡镇背上了。二是发展社会事业而形成的债务。主要是指为完成各项达标（诸如普九、三村建设等）、减灾防灾及连年递增的税收任务向金融部门的贷款，累积债务较重，加上利息滚动，这笔债务还在不断扩大。三是行政性债务。主要是指乡镇财力不足，但为了保证乡镇机关正常运行而产生的债务。目前乡（镇）、村（组）存在着如招待费、工程劳务、拖欠职工工资、差旅费等名目繁多的欠款，这一类的债务虽然零散，但累计起来也不是一个小数目。这部分债务的形成既与财政体制有关联也与管理问题有关联。（二）乡镇债务的特点。乡镇债务的特点主要表现有四个方面：一是时空跨度大、累计时间长且呈逐年上升趋势。有的债务甚至源于 80 年代，延续至今，跨度 20 多年，其间由于乡镇拆并，有的债务、债权关系已不是十分明晰。二是构成复杂。包括生产性支出、公益性支出、管理费用、基础设施建设等不一而足。其特征是：负债单位的广泛性、负债结构的多元性、债务偿还的无序性、债务消化的艰巨性和债务偿还的长期性。三是债务数额面宽量大。几乎是大多数乡镇有债，有的乡镇基层组织从债务的角度几乎到了破产与瘫痪的边缘。四是债务利息高。乡镇的债务，除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款，其借贷利率一般都在 15以上，有的甚至高达 2030，远远高于国家正常利率。 二、要清醒认识当前乡镇工作的现状，认真分析乡镇债务形成的原因由于管理体制上的不断改革，乡镇工作客观上已经形成有责无权的局面，更加表现为单纯服务的职能，而且服务起来因“有责无权”而变得很难堪。目前乡镇党政的真正意义和作用更趋于农村党建和维护农村社会稳定，在经济上总体是“制度性”依赖上级党政，从现行财政体制上乡镇财政是无钱的。乡镇的债务的形成包含三方面的原因：（一）基础性上的原因。一是农村产业结构调整缓慢、市场机制不健全。虽然社会主义市场经济建设促进了农村市场的发育和成长，也促使农村产业结构按照市场供求关系作了很大的调整，但在调整过程中市场信息不灵、行政干预过多的矛盾仍很突出，致使农村产业结构调整进程缓慢。二是农业科技投入不高，农业产品没有特色、没有质量、更没有品牌，缺乏对农产品进行系列化的深加工。多年以来农民生产出来的东西，或是卖不出去、或是卖不出价钱，农民个人的收入始终上不去。三是乡镇税源枯竭。农村税费改革后，农民上缴的税费对比以前大大减少，而靠收取农村税费养活的乡镇度日弥艰。集镇的工商个体税和农业特产税等因为国家税收政策的调整而大为缩减。上述情况，客观上已经形成了乡镇在较长时期内难以摆脱债务困扰的困境。（二）体制上的原因。一是机构臃肿、人员膨胀，没有走出机改怪圈。乡镇一级人员超编严重，在地方财力不足又无法再增加农民负担的情况下，只得借债维持机构运行。二是人事管理体制不协调。乡镇机构多而杂，且绝大部分受县级以上的条条管辖，乡镇既无机构设置权，又无人事管理权，大部分这些机构的人员费用却要从乡镇收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。三是干部任用机制错位。乡镇干部的升迁，主要是看他们的政绩，一些干部为了出政绩，想方设法甚至不惜巧立名目负债建设“形象工程”和示范达标工程，成功了的干部可能会得以升迁，而举借形成的债务留给后任处理，结果是一任留一任，层层累积，债务的包袱越来越重。四是政府职能不明确。政府职能的转换，公共财政的建设是社会主义市场经济建设中财政改革的发展方向。但在现实生活中，政府干预经济的现象仍很严重，其一是部分地方政府兴办的乡镇企业，缺乏科学论证，技术含量低，运行质量差；其二是对农村产业结构调整大包大揽，甚至不惜亏本贴息，市场格局一旦发生变化，出路没有了，债务却平添不少。（三）管理上的原因。一是财税管理体制不顺。目前县对乡镇大多实行“划定收支范围，核定收支基数，超收全留（或分成），自求预算平衡”的财政管理体制。然而由于财政体制的不断调整，乡镇级收入增收空间不断减少，增支空间则不断（特别是潜在的）扩大，这样的格局无疑使乡镇财政状况进一步恶化。国家不断出台的政策性增资，对一些支出标准作硬性规定，而乡镇却无力承担这些支出负担。同时，由于农村经济普遍落后，导致征管中欠收严重，入库不及时，财政收入任务难以实现，而上级下达的收入计划盲目递增，导致基层不得不借贷上交，违法操作。二是财务监督不力。目前在我国基层政权中， “以权代法”现象非常普遍。在一些乡镇，以行政决议来确定收支框架，财政预算形同虚设，预算执行的随意性大，预算与执行两张皮。加之一些乡镇干部搞短期行为，生活上讲排场，攀比成风，挥霍浪费，导致支出远远超过收入指标，不得不高息举债度日。 三、解决乡镇债务的思考从总体看，要认真化解乡镇债务风险问题，使乡镇能够摆脱债务困境，专心致志地抓好农村经济社会各项事业协调、快速发展，必须在认真清产核资、分清债务性质、结构前提下从旧债和新债两个角度来寻找解决问题的途径。 （一）清偿旧债的方法 1、给予活力，增大压力。一是对发展前景较好的项目要有计划、有步骤地倾力支持，使乡镇经济能够快速发速，财政能够实现增收；二是对财政性债务应大胆予以豁免，在此前提下，根据资产情况下达清算工作目标。2、尊重现实、调整结构。乡镇债务中涉及教育比重较大，因此，要尊重客观实际，调整教育结构布局，以此盘活资产，减轻债务负担，对有条件地方学校的后勤完全可以走社会化服务的路子。3、依法清理，争取支持。对发展乡镇经济而形成的债务，要依法清理，分类处理。一是对担保贷款用于企业，且企业已经破产了的，要依法申请破产，了却债务。二是对必须承担的本息部份(包括罚息)，要争取金融部门支持，在承诺有计划还款基础上，争取减免利息，本金挂账。4、根据财力，逐步安排。在上述情况下，县财政要根据财力情况，通过安排专项资金用于解决债务。（二）防范新债的具体办法1、解放思想，完善体制。目前乡镇的工作现状已经不适应财政管理体制改革的方向，既要化解债务风险，杜绝新债形成，又要促进乡镇经济发展， “与时俱进”地调整、完善财政管理体制迫在眉捷。一是对发展前景好、区位优势好的乡镇，可继续实行原有财政管理体制，即：“划定收支范围 ，核定收支基数，超收全留(或分成)，自求预算平衡”。二是对经济发展前景差、区位优势差的乡镇，可实行“乡财县管”财政管理体制，即“核定目标，划定支出范围(标准)”，也可以讲是“报帐制”。三是不管实行什么体制，都要从管理制度上明确乡镇什么该为，什么不该为，怎么为。2、完善乡镇干部考核机制。一是要合理确定考核指标。要根据上级下达的指标和乡镇的实际合理确定指标，以合理的考核指标激发乡镇工作的积极性、主动性和创造性，促进经济的发展，而不是一味对照上级的目标任务，不顾基层实际，盲目的将任务进行分解。二是要制定合理的考核方法。要改革干部政绩考核方法，建立有效的干部问责机制，完善乡镇领导经济责任审计制度。建立领导责任考核制度，并与职级晋升、评先选优等挂起钩来，把眼前的实绩与财源建设的目标和责任结合起来，进行综合性考核，以防止经济建设中的短期行为。三是要严格考核纪律。进一步完善消赤减债目标管理责任制，在没有偿债保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目，视同违纪，严肃查处。对不按规定程序决策、脱离实际，盲目举债营造所谓“政绩”工程的干部，既不能提拔重用，也不能让其留下债务，异地为官；凡造成经济损失的，要追究责任。严格执行乡镇干部任期、离任审计制度，加强对财政资金的监管力度，防止新的债务产生。3、发展农村经济，促进产业化，增加财政收入。发展农村经济才是解决农村债务问题的治本之策。发展农村经济，促进农业产业化，关键要发挥各自比较优势，因地制宜，积极发展农村经济，增加收入，增强农民负担承受能力。一方面，可选择合适的项目，积极发展多种经营，变资源优势为经济优势；另一方面，应积极鼓励农户发展个体私营经济，可通过承包、租赁、入股和招商引资等形式获得收入，增强集体经济实力。有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，更重要的是可降低农村财务风险，避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。