关于对参与行政审批中介机构进行调研的报告

关于对参与行政审批中介机构进行调研的报告(海口市纪委副调研员 韩华丰)摘 要 2013年底至2014年初，市审改办组织市投资环境（效能建设）监督专员、市特邀监察员、市委巡查员共56名分8个调研小组对参与我市行政审批和服务的中介机构进行深入调研，并根据调研中发现的问题提出了处理意见和建议。关键词 行政审批 中介机构根据海口市进一步深化行政审批制度改革工作实施方案的部署，为进一步提高审批效率、优化投资环境，为我市对参与行政审批中介机构的清理和强化监管提供依据，2013年底至2014年初，市审改办组织市投资环境（效能建设）监督专员、市特邀监察员、市委巡查员共56名分8个调研小组对参与我市行政审批和服务的中介机构进行深入调研，现将调研情况报告如下：一、调研的内容和方式本次调研主要内容有：中介机构准入的条件和机制；基本情况（含企业性质、企业资质、就业人数、技术力量等情况）、参与审批服务情况、办理事项时限、收费标准、服务承诺、办事流程等13方面的内容。调研采取走访单位、查阅有关资料、召开座谈会等方式进行。二、中介机构参与我市行政审批服务的基本情况经调研了解，目前共有185家中介服务机构参与我市9个部门，13个事项的行政审批服务。其中：海南省环境科学研究院等9家单位参与市环保局的环境影响评价审批；海南诚安广和投资咨询管理有限公司等55家单位参与市住建局的建设工程招标代理服务；海南地质综合勘察设计院等20家单位参与市住建局的房产测绘服务；海口市建设工程施工图设计文件审查服务中心参与市住建局的建设工程施工图审查审批；海南海政招标有限公司等12家单位参与市财政局的政府采购服务；海南省咨询投资有限公司等8家单位参与市发改委的可研评审服务；海南佳衡工程造价咨询有限公司等6家单位参与市发改委的造价咨询服务；海口金鑫南企业代理有限公司等41家单位参与市工商局的企业代理服务；海口琼地不动产评估有限公司等22家单位参与市国土资源局的土地评估服务；海南国盾人防建设工程咨询有限公司参与市民防局的人防工程施工图设计文件审查审批；海南省海洋地震与工程地震研究中心参与市民防局的建设工程地震安全性评价审批；海南水文地质工程地质勘察院等8家单位参与市水务局的水土保持审批；海南省防雷中心参与市气象局的防雷装置设计审核和雷击风险评估等服务。三、调研中发现的有关问题中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。转变政府职能是推进行政审批制度改革的重要内容，将政府部分职能转移给中介机构（社会组织），将行政审批中的公证性、规范性、技术性内容委托中介机构服务，是政府从微观管理转变为宏观调控的必然趋势。调研情况表明，从总体来看，参与我市行政审批和服务的中介机构，业务开展基本上执行国家相关技术标准，能接受行业政府职能部门的指导，收费有标准，服务有承诺，没有发现严重不良行为，但调研中还发现如下几个问题：（一）部分中介行业垄断在中介机构参与的我市13个行政审批服务事项中，有4个事项尚属垄断。其中：海口市建设工程施工图设计文件审查服务中心垄断我市“建设工程施工图审查”；海南国盾人防建设工程咨询有限公司垄断“人防工程施工图设计文件审查”；海南省海洋地震与工程地震研究中心垄断“建设工程地震安全性评价”；海南省防雷中心垄断“防雷装置设计审核和雷击风险评估”。中介机构垄断的后果：一是剥夺了企业选择中介机构的权利；二是收费不合理，企业意见较大；三是没有行业之间的良性竞争，服务质量和水平很难保证。（二）部分中介没有脱钩中介机构与政府职能部门脱钩，是近年以来各级政府实施的体制改革的组成部分。调研中发现，目前参与我市行政审批服务的部分中介机构还没有与政府职能部门脱钩，还属于政府职能部门的下属单位。如：海南省防雷中心是隶属于省气象局的正处级事业单位；海南省海洋地震与工程地震研究中心隶属于省地震局下属的正处级事业单位；海口市环境科学研究院隶属于市环保局下属的正科级事业单位；职能部门的下属单位实施本行业的中介服务，难于保证中介服务的公正性和公证性。（三）收费标准混乱调研情况表明，目前，虽然极少数的中介机构服务项目的收费也经物价部门核定，但总体来说，参与我市行政审批服务的中介机构并无统一的收费标准，基本上属于混乱收费。大部分中介机构提供中介服务多半凭行业惯例或人际关系收费，同一行业，不同单位收费标准相差甚远；有些垄断行业，霸王定价，收费少则几万，一般十几万、几十万，多则上百万。由于提供中介服务收费存在的盲目性和随意性，导致了中介市场上大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米的无序竞争；有的中介机构在从业中恶意降低收费标准，相互压价；有的采取给回扣等不正当手段招揽业务等等。（四）服务质量低下我市近年来的中介机构如“雨后春笋”，但可以说“良莠不齐”。由于市场带动和利益的驱使，部分的中介机构，部分人员“半路出家”， 没有参加专业培训，对相关的行业规定政策法规并不熟悉，不具备参与中介服务的知识和水平。参与我市行政审批服务的中介机构普遍存在着，人员结构不尽合理，从业人员业务素质参差不齐，专业技术人员，特别是高级专业技术人员缺乏等问题。由于参与行政审批的中介机构人员素质总体不高，造成相当部分中介机构，服务水平低下，服务效率不高，出炉的报告、结果达不到行政审批需要的技术指标要求，返工率偏高；有些行业对中介服务的重点理解和领会不到位，针对性不强，造成评审、评价等结果文本越来越厚、内容面面俱到，而结论却把握不到要点等问题；有个别中介机构仅是出资质，在别人制作好的报告上盖个章收费而已；甚至有个别中介机构，与客户恶意串通，迎合委托方不正当高估或低估价格、出具虚假或严重失实报告、高额回扣等违规违法行为。（五）服务期限过长调研结果表明，服务时限长、随意延长服务期限是参与我市行政审批中介机构服务过程存在的通病。可研时间长、初设和概算时间长、评估时间长、环评时间长、图审时间长，经初步测算，我市中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60以上。（六）缺乏行业自律调研结果表明，我市有中介机构参与行政审批的行业中，大部分行业没有行业协会；即使是有行业协会的行业，多数中介机构也不愿意参加有组织的行业协会。其原因，一是相当部分行业协会仅是收会员费，挂个招牌应付而已；二是部分行业协会工作人员素质低下，组织协调能力差，没有真正发挥行业协会的应有的作用；三是部分中介机构认为参与行业协会不自由、受约束，干脆不参加。（七）政府监管乏力目前，我国对中介机构的监管立法严重滞后，国家层面还未出台任何一部对中介机构规范监管的法律、法规。近几年，浙江、贵州等几个省出台了中介机构管理办法，而我省、我市至今为止，没有出台任何有关对中介机构监管的法规或规范性文件。调研情况表明，由于无法可依，我市对参与行政审批的中介机构的监管基本上是处于放任自由、监管失控的局面。如：市民防局的审批项目要以海南省海洋地震与工程地震研究中心出具的建设工程地震安全性评价，企业多次反映该中心任意拖延承诺服务期限，市民防局曾督促，但该中心系省属单位根本不理会市职能部门的催促，出现了市政府职能部门对中介机构管不了、催不得的尴尬状况。四、意见和建议当前，我市正在深化行政审批制度改革，解决参与我市行政审批中介机构出现的“中梗塞”问题，已经刻不容缓，根据本次调研情况和结合我市的实际，特提出如下意见和建议：（一）降低门槛，打破垄断调研结果表明，目前参与我市行政审批的中介机构仅有185家，与其他兄弟城市相比相差甚远。市委、市政府要采取有效措施，大力培育我市中介机构。以“非禁即入”为市场准入原则，降低准入门槛、拓宽市场准入大门。各行业主管部门要大力引进国内外知名中介机构进入本市市场，鼓励和支持具备资质的各类资本进入法律、法规和规章未禁入的中介服务行业和领域，清理取消各种行业性、区域性的中介市场保护政策，无论本地、外地，不管民营、国营，只要中介机构具备资质，就应当允许其在行业主管部门备案后执业。要采取前效措施打破中介行业垄断，力争在本市范围内同一性质的中介机构不低于3家以上。（二）实施中介彻底脱钩政府职能部门下属单位参与行政审批的中介服务，其后果：一是竞争不公平。政府职能部门下属中介机构在开展中介服务中由于其地位的特殊性，不论是在承揽业务过程，还是通过评审、审核过程，其他中介机构都无法与其相比，明显有失于竞争的公平性。二是难于保证结果的公正性。由于是审批机关的下属单位，审批机关有意或无意中会对其中介服务过程实施影响，这些影响难于保证中介服务的公正性和公证性。中介机构与政府职能部门脱钩，是行政事业单位改革的重要内容，应由市编办牵头，其他相关部门配合，将中介机构与政府职能部门彻底脱钩。（三）规范收费标准由市物价局牵头，市政府服务中心和相关职能部门配合，组织对全市范围内参与我市行政审批中介机构的收费进行全面的清理，掌握中介机构收费基本情况。以法律、法规和规范性文件为依据，统一规范参与我市行政审批中介机构的收费标准。对垄断性质明显的中介服务实行政府定价；对市场竞争不充分的中介服务实行政府指导价；对市场成熟度较高的中介服务收费实行市场调节价。各行业主管部门要会同价格监督管理部门督促各中介机构明码标价，市物价局要加强对参与我市中介服务收费的检查监督和执法力度，对任意提高收费标准和范围；恶意降低收费标准，相互压价；采取给回扣等不正当手段招揽业务等行为严厉处理和加重处罚。（四）强化行业自律行业自律是规范中介机构的核心环节，政府要积极引导建立中介机构的行业协会，适时为行业协会“给力”，完善协会管理办法；协助行业协会制定职业准则、执业规则、奖惩规则、信用等级制度；加强对从业人员的教育培训，规范、约束，引导从业人员遵守国家的法律、法规，遵守执业道德，执行专业守则，规范从业人员执业行为；加强行业自律管理，建立行业自律性监督管理机制，切实履行行业协会自律、服务、协调等职能。（五）尽快出台监管办法我市制订的“海口市进一步深化行政审批制度改革工作实施方案”已经将出台海口市参与行政审批中介机构监管办法列入其中的一项工作内容，建议相关部门深入调研，多方征求意见和建议，尽快出台监管办法。该监管办法应涵盖对中介机构的设立审批、行为规范、执业竞争、信息公开、行业监管、诚信守则、违规违法的惩戒处罚等内容，促使对中介机构有法可依，有章可循，规范发展，健康发展。（六）进一步清理、规范中介机构和行为在去年对我市中介机构进行调查摸底和初步清理的基本上，全面深入对我市参与行政审批和服务的中介机构进行清理。清理的内容：一是清理资质资格。对有关中介机构进行一次资质资格普遍清理，包括填报中介机构基本信息，特别是所从事专业的技术力量等情况。有关中介机构的行业主管部门要建立台账，将中介机构纳入有效管理范畴。一方面要对中介机构的申办进行严格审批，另一方面对中介机构执业人员的资格要严格把关。凡是不具备法定资质条件的中介机构，一律不得登记、注册、开张、营业，不具备中介机构从业要求的人员一律不得从事中介活动。二是清理中介参与事项。由市审改办牵头，市政府中心，相关职能部门配合，全面彻底清理所有参与我市行政审批的中介服务事项，编制海口市参与行政审批中介服务事项目录，经审定后实施，并向社会公开，任何部门不得擅自变更或增设。凡参与行政审批需要提供中介服务的，都必须列入目录。目录中没有列入的事项，一律不准提供中介服务。对于没有列入目录的事项，审批部门不能要求企业提供技术性审查、评估、鉴证、咨询报告或意见书作为审批前置条件。三是清理服务规则。理清有关中介机构的服务定位，纠正将专业服务变为变相审批的行为，纠正有关中介机构与政府部门利益挂钩的现象，纠正中介机构提供审批要件人为形成“关卡”的问题，整顿清除行业不正之风。在清理的基础上，实施对我市参与行政审批的中介机构统一推行“六制”的规范化管理。一是服务承诺制。公开承诺服务时限、收费标准和违约责任等；二是执业公