村民委员会选举中的选票设计与民主质量

村民委员会选举中的选票设计与民主质量村民委员会选举中的选票设计与民主质量作者：何俊志;朱忠壹 来源：复旦学报（社会科学版）2011 年第 2 期 民主选举必须通过一系列精细的制度设计，才能有效地将选民的意愿转换成选票的数量，并最终转换为职位的分配。在现代选举制度发展史上，选票的设计在相当程度上浓缩了选举制度的方方面面。对于选民而言，好的选票设计会便于选民选择自己理想的候选人，减少投票失误；对于候选人而言，好的选票设计会带来公平的机会，有利于候选人之间的公平竞争；对于选举管理机构而言，好的选票设计则易于统计，减少废票和各种选举争议。从一定意义上讲，一个国家采用的是哪种基本的选举理念、选择的是哪种选举制度、实施的是多大程度上的民主，都可以从选票的设计之中观察出来。一、问题与文献作为中国民主的实验场，村民委员会选举的出现，为中国式的选票设计提供了创造性发展的机会。在村民委员会组织法(试行)颁布以来 20 多年的实践历程中，一些地方已经创造性地开发出了多种选票样式。在相同的法律原则之下的多样化选票样式的出现，不但丰富了中国村民委员会选举的实践内容，而且也为政治学者研究中国选举制度的变迁提供了绝好的机会。在关于村民委员会选举研究的文献中，专门针对选票设计的并不算太多。但是，由于研究者要么是经验丰富的官员，要么是长期关注村民委员会选举的专家，相关的讨论已经涉及到了选票设计的各个关键的方面，并且通过选票的观察而折射出了各种村民委员会选举的模式。在现有的文献中，最早较为全面系统地介绍和评论各种选票样式的著作，当数王振耀和汤晋芳的中国农村村民委员会换届选举制度一书。该书介绍和讨论了在当时出现的四种选票样式。1后来，在评村委会选举中的三类选票和哪些选票更合适这两篇文章中，詹成付比较了当时盛行的三个大类的选票，并评价了各自的优劣。2牛铭实在中外选举制度的类别及特点一文中，则将中国村民委员会选举中的选票样式放到了比较选举制度的框架下，逐一进行了比较和评价。3在 2005 年由有关部门召开的全国选举分析会上，王金红提交的论文则分析了不同的选票类型对于候选人和选民的投票心理的影响。4马福云在对中国村委会直接选举的各种模式的研究中，也涉及到了对一些新出现的选票样式的讨论。5本文将以选举制度设计的基本原理为标准，在梳理现有文献的基础上，总结出相对独立的各种选票样式；通过对各种选票样式及其优劣的比较，反思现有的选举实践模式，并在此基础上提出一些替代性的设想。二、单独计票的选票样式单独计票的选票样式的特点是:针对村民委员会的主任、副主任和委员分别设计选票，而且各个职位的候选人在选票上互不交叉和重叠。在实践中，这类选票又可以区分为两种具体的形式。第一种被称为是合成票。在这种选票样式中，虽然各个职位的候选人在选票上互不交叉和重叠，但是所有的职位和候选人都出现在一张选票之上，选民也只需在一张选票上划票。单独计票的选票样式 A（略）第二种被称为是套票。在这种选票样式中，主任、副主任和委员的选票被分成了三张。有的地方为了更加明确地区分，还为三张选票印制了不同的颜色。在投票时，选民要在三张不同的选票上，分别选择不同职位的候选人。计票时，选举工作人员则将不同颜色的选票分别拆开进行统计。单独计票的选票样式 B1:主任选举票(红色) （略）单独计票的选票样式 B2:副主任选举票(绿色) （略）单独计票的选票样式 B3:委员选举票(黄色) （略）这种将不同职位的选票分开来进行投票的选票样式，在实践中确实有两个明显的优点:对于选举工作人员而言，便于操作和管理；对于选民而言，也比较容易辨别不同的候选人和职位。但是，也有研究者指出，即使在操作层面上，这种选票的设计模式也并不一定就便于操作。这是因为，在投票开始之前，选举委员会工作人员要事先为每个选民选配一套选票，并且要装订在一起，防止出现错漏。这种选票的制作成本相对较高，一套选票总共要用红、黄、绿三种不同颜色的纸张印制。另外，在选民投票结束以后，选举工作人员清点选票也比较麻烦，要花较多的时间首先将不同颜色的选票分检开来，再从不同颜色的选票中剔除无效票，然后才能进行选票统计和得票统计。6而且，某些较有选民基础的候选人如果在主任选举投票中失利，同时也就失去了参加副主任和委员选举的机会。7此外，在候选人的安排方面，某些候选人如果同时获得了主任、副主任和委员候选人的提名票，到底应该将这位候选人放在那一栏中，在实践中也是一个较难界定的问题。从这里我们可以看出，仅就选举本身而言，单独计票的选票样式可能引出的问题主要有三个方面:第一，这是一种“赢得全拿”的选票。由于某一职位的候选人，尤其是主任职位的候选人落选之后就没有其他选择，很可能带来两位候选人之间的过度竞争；第二，落选的候选人将面临一种“一输全输”的后果，这对于一些地方而言，可能带来人才的浪费和选举结束后的隐形竞争；第三，选民投给那些落选的候选人的选票，就结果而言实际上相当于废票。为了缓解第一类选票所引出的一些矛盾，一些地方在实践中又开发出了另外两种选票样式。三、“下加法”选票样式“下加法”选票样式的基本特点是:参加较高职位选举的候选人，如果在较高职位的竞争中落选，其在较高职位选举中获得的选票，可以向下加到较低职位的选票中，两者相加的总票数，即为该候选人在较低职位上获得的总票数。“下加法”选票样式 C1 （略） 与单独计票的选票样式相比，“下加法”选票样式的最大特点是:将落选的村委会主任的候选人，同时也作为“当然”的村委会副主任和委员职位的正式候选人；把落选的村委会副主任的候选人，同时也作为“当然”的村委会委员职位的正式候选人。一些地方之所以采用这种做法，其基本的考虑是:村里的能人有限，如果有些人当不上村委会主任，也应该让他们当上副主任或委员。这样既有利于干部队伍的稳定，又有利于人才的储备。如果按照这种逻辑推导下去，这种选票的设计就应该是一种通过“低就”的方式来避免高职位的候选人过于激烈地投入选举，从而不至于出现某些候选人为了确保某一职位而过度竞争的局面。与此类似的观点则认为，这种选票样式有利于提高选举质量。这是因为，对那些竞争实力强的候选人而言，这种选票样式会令他们不用担心选票过于分散而落选；对那些竞争实力相对较弱的候选人而言，由于首先瞄准的是较低的职位，再争取较高的职位，即使不能争取到高职位，也可以确保低职位，因而也更容易接受选举结果。由于实力强和弱的候选人的顾虑都较少，因而更有可能以一种积极的态度投入选举，从而提高选举竞争的质量。8不过，这一选票样式同时也潜在地存在着一个问题。按照村民委员会组织法的规定，只有村民才有权利直接提名候选人。而在这种选票样式中，副主任和委员正式候选人中都存在着不是村民直接提名的候选人。9“下加法”选票样式 C2 （略） 与“下加法”选票样式 C1 不同的是，在“下加法”选票样式 C2 中，落选的主任候选人并不是“当然”的副主任和委员候选人，落选的副主任候选人也并不是“当然”的委员候选人。某一候选人到底是哪一职位的候选人，完全取决于村民的提名结果。在上图中，候选人 B 既是主任候选人，又是副主任候选人，同时还是委员的候选人；而候选人 A 则只是主任和委员职位的正式候选人。在詹成付看来，这种选票样式不但可以体现选民的提名意志，而且还会带来更真实和激烈的竞争。因为即使在实力悬殊的情况下，由于都有当选为其他职位的机会，竞争的双方都没有后顾之忧。10在笔者看来，“下加法”的选票样式之所以被广泛采用，其根本的原因可能并不在于这种选票是否会鼓励激烈的竞争和提高选举的质量，而在于对村委会选举的领导和指导者而言，这种选票样式可以在一定程度确保某些候选人不会在选举过程成为完全的输家，并且避免了选举中产生的完全的输家成为选举结束后治理中的挑战者。但是在理论层面上，“下加法”的选票样式是值得反思的。这是因为:第一，在一种职位上获得的选票，是否有充足的理由“下加”到第二种职位上去?既然村民委员会组织法已经规定了主任、副主任和委员是三种不同的职位，选民投给三种职位的选票在理论上就应该具有相对独立的地位。更为严重的问题在于，“下加法”在本质上是一种更有利于参加主任和副主任职位竞选的候选人的选票样式。这一设计本身就隐含着参加主任、副主任和委员职位的不同候选人之间，存在着不同的“红利”(bonus)。或者说，同样是委员候选人，某些委员候选人在投票之前，就已经享有了某些制度上的先天优势。四、“海选”的选票样式“海选”的最初含义，是指在预选村委会成员的候选人时，由选民一人持一张空白票预选产生候选人。在新的村民委员会组织法颁布后，一些地方将“海选”程序修订为:村民选举委员会向每位选民发一张只印有职位的空白票；选民按照自己的意愿填写相应的主任、副主任及委员的名字；如果有人获得了半数以上的选民提名，达到村民委员会组织法的要求，则当选；如果所有职位均有相应的人选获得法定票数，则选举结束；如果达不到，则按得票多少确定为正式候选人参加选举。11此外，一些地方在实践中也在这一环节加上自荐的程序，即选民也可以在“海选”提名环节自荐为候选人。根据这种程序，“海选”选票的特征在于，在提名候选人的环节中，候选人的提名票，同时也在一定条件下具有选票的价值。“海选”的选票样式(提名票) D （略）实际上，在“海选”的过程中，同样也存在着这样的问题，即同一人既有可能被提名为主任候选人、副主任候选人，也有可能被提名为委员候选人。在实践中，各地村委会处理这一问题的办法大致有三种:第一种，将提名的选票在正式投票日 10 天前发出。当发现有被提名的候选人票数明显有望当选主任时，由该候选人在投票日 5 天前宣布自愿退出副主任和委员候选人人选。正式投票日收回选票时，正式计算该候选人的选票。第二种，在提名时发出空白票，但是在正式投票时则采用前述的单独计票的选票样式，各个职位单独计票。第三种，在提名时发出空白票，正式投票时则采用“下加法”，将落选的村委会主任候选人的选票，下加到副主任和委员候选人的得票之中，合并计算。12作为一种在提名环节更能体现民意、在操作方面较为节省成本的选举方式，“海选”在近年来已经普及到了越来越多的村委会选举之中。有些地方的民政和基层党政部门甚至明确设定了“海选”的比例，或者要求以全面采用“海选”的方式来选举产生村委会成员。但是，就选举原理而言，这种选举方式和选票设计的适用区域，主要还是那些村庄权威没有充分分化、村民之间在相当程度上处于“熟人社会”或“半熟人社会”状态的村庄。对于那些近年来经过大规模的村庄合并，或者村庄本身较大的情况，同样不能避免选票分散的状况。另外，笔者同时也观察到，在采用“海选”方式产生村委会成员的地方，常常存在着村委会成员正式当选名额不足的现象。这是因为，如果在提名环节就已经有主任、副主任或委员共计三名以上的成员达到“双过半”的要求，选举委员会从节省成本的角度考虑，常常会将提名投票等同于正式投票，直接宣布选举结束，从而导致有的村委会没有主任，有的没有副主任，或者只有一名委员的现象。五、“整体提名模式”的选票样式在制定村民委员会组织法的实施细则时，有些省份将村委会成员的选举程序分成了两步进行，即可以采用先选举村民委员会成员，再从其成员中选举产生主任、副主任。目前，山东省和河北省的实施细则中都做了这样的规定。在这种模式下，由于在提名确定候选人之前，选举委员会要公布村委会成员的数量，选民要根据村委会成员的数量进行整体提名，在选举投票之时再根据成员数量，按主任、副主任和委员进行不同职位的投票。由于这种模式要对村委会成员的候选人进行整体差额提名，因而被称为是“整体提名模式”。13“整体提名模式”的选票样式 E（略）与其他的选举模式和选票样式不同的是，上图中的各位候选人已经是经过提名之后确定的正式候选人。该选票的作用在于，选民在投票之时，是从上述的正式候选人中选择自己认为合适的主任、副主任和委员人选。选择的过程，实际上是将既定的候选人放到不同的职位中去。最后的计票则仍然按照“双过