法治经济视野下经济法的控权理念和制度导向

法治经济视野下经济法的控权理念和制度导向周晗燕（湖南大学法学院，湖南省长沙市，410000）摘要：中国经济体制改革完成和市场经济体制的建立，与国家法治建设是基本同步的。两者的契合点在于 对国家权力的控制上。法治经济是国家通过立法对市场缺陷做出的回应，在经济法框架下治理市场失灵， 法律规范是手段，政府只不过是法律的执行者。经济法作为规范市场竞争秩序的法律规则，是控权之法， 其最重 要的功能应当是对政府干预与介入社会经济生活的行政行为进行严格规制。关键词：法治经济 控权理念 制度导向一、问题的提出 党的十八大提出了全面建设小康社会的奋斗目标， 为了贯彻落实十八大的战略部署， 相继提出了全面深化改革和全面推进依法治国的决定“姊妹篇” 。全面深化改革的决定指出经济体制改革是重点， 核心是处理好政府与市场的关系， 而全面推进依法治国的决定指出社会 主义市场经济本质上是法治经济， 完善社会主义市场经济法律制度。 从历史观察的角度出发， 中国经济体制改革的完成和市场经济体制的建立，与国家法治建设是基本同步的。1在改革 主要由国家执政党和中央政府发动和组织实施的情况下,二者的基本契合点在于对国家各级 权力的控制问题上。 维护民众权利是良法和法治的基础， 而控制国家公共权力则是法治和在 中国实现社会改革和转型的关键。特别是转型社会，控权更是法律的重要使命。经济法是规 范国家调节之法，其宗旨和任务一方面在于保障国家调节，另一方面也在于规制、控制国家 调节，防止国家调节权力的滥用。二、法治经济概念的提出和发展 法治亦良法之治法必良法，是治国的最高准绳，并能得到有效实施。良法是体现广大民众意识和利益要求的法律。法治作为一种治国方略，是一个综合性的概念，在经济方面的 法治就叫做经济法治（或法治经济） 。人类社会存在的经济形态，按照一个国家治理经济的 基本方略来划分， 可以分为权力经济或法治经济。 漆多俊教授最早提出权力经济法治经济 这一分析模型。 认为法治经济的前提和核心在于对国家公共权力介入经济的恰当和有效的控 制。 并指出中国经济体制改革的核心在于经济方面的权力应该得到控制， 从权力经济转变为 法治经济。法治经济的理念，即国家通过立法对市场缺陷做出的回应，在经济法框架下治理 市场失灵，法律规范是手段，政府只不过是法律的执行者。2法治经济理念是法治思想向经 济生活渗透到产物。历史证明，在市场经济体制总体框架下，国家肩负着经济调节的历史使 命， 国家经济调节职能是现代国家给予国家与社会的关系而产生的一种新的职能。 在市场经 济领域，国家调节职能的目的是促进竞争。在促进竞争中，只要是市场能有效解决的经济问题， 都应尽可能交由市场来解决， 国家的主要任务是解决和协调市场无法有效分配资源或市 场失灵带来的利益冲突问题。改革开放的三十年是市场机制与现代法治逐渐融合的三十年， 是私权开始受到尊重，公权力不断得到约束，计划经济一步步让位于市场经济，法治经济渐 渐取代权力经济的三十年。 改革开放以来的法制积淀为中国法治经济的最终实现奠定了坚实 的基础。3当前，我国的发展进入了新阶段，改革进入攻坚区和深水区，法治经济的构建， 需要进一步确认私权，有效约束和制约政府权力，实现经济民主。经济法战略是国家法治战略的重要组成部分。4 国际金融危机后，政府的管制措施趋 于加强，市场发挥作用的空间越来越小。加之长期以来政府职能未能够根本转变，改革红利 以释放殆尽，如不进一步深化改革，就有退回到统制经济的危险。十八届三中全会的召开，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （以下简称决定 ） ，标志着新一轮改 革的重启，目标是建立、健全市场经济的体制机制。 决定对未来的经济改革进行了整体 设计和规划，然而，要实现市场化改革目标，还需要制定更具有长远性、可操作性的经济法 治战略。市场经济在本质上是法治经济，在此问题上，可以说大多数人已有共识。著名的经 济学家吴敬琏教授就曾指出，市场经济有好坏之分，好的市场经济必然是有序的、法治的市 场经济。市场化改革的过程实际上就是实现法治化的过程。要从现实出发，让政府退出不该 进入的领域， 将绝大部分配置资源权交给市场或者社会， 重新划定市场的权利边界和政府的 权力边界。同时经济全球化过程中核心竞争力的形成需要也需要经济法治略的强力支撑。 贸 易竞争说到底是法律制度的竞争。 经济全球化的实质是各国运用一定的规则， 将资源在全球 范围内进行配置。从近几年经济全球化发展的态势看，国与国之间的竞争日趋激烈，在主客 观条件都确定的情况下，法律制度的优劣成为了竞争取胜的决定性因素。法治是软实力，是 核心竞争力。经济法是国家影响国民经济运行的法律，经济法的回应性、建构性、经济性和 协调性使经济法在制度竞争视野下的重要价值。三、经济法控权理念和制度导向 中国的经济法学从产生到现在不过三十多年的历史， 但却取得了惊人的成就， 基础理论经过不断地超越和发展，日趋成熟，达成了不少共识。但是问题也是十分突出的。邓正来先 生在中国法学向何处去 一文中批判当代中国法学自觉不自觉地受 “西方现代范式” 支配， 不加质疑地把西方社会的制度性安排转化成“法律理想图景”予以引进和信奉，进而遮蔽甚 至扭曲中国显示社会节后或中国现实问题。这一批判对于中国的经济法学而言，是中肯的。 主流的经济法学范式确实不同程度地存在把西方成熟的市场经济社会的 “经济法问题” 当成 中国的现实问题，并直接套用西方的经济法学范式来解决的现象。 在这种范式的支配和指导 下，经济法的立法和实施的实际效果很不理想。中国的经济法学应当回到中国，注重解决现 实中的本土问题而不是成熟市场经济社会的普世问题。5市场经济范式下的经济法是弥补市场缺陷之法，而中国经济发展的问题是市场发育不全，市场主体享有权利不充分，交易信息 不透明，交易条件不公平，真正的自由竞争远未形成。专注解决计划权力经济向市场法治经 济的转轨的特殊问题，就是如何培育、扶持市场，有效限制政府对市场强大的管制权。经济 法在解决政府对市场的权力边界的问题上发挥着核心作用。 然而从改革过程中暴露出来的种 种乱象来看， 政府对市场的管制权几乎没有受到实质性的约束， 市场的自由竞争秩序无时不 受到各种权利的掣肘乃至破坏。虽然相对于计划经济时期，政府的经济权利减少了很多，但 是权利对市场交易的影响力却没有实质性的改变。经济法的功能在于维护市场的公平竞争秩序， 维护市场主体的财产所有权、 平等竞争权 和自由交易权， 维护消费者和弱势群体的合法利益， 维护社会公共利益和社会经济的可持续 发展。 “需要干预说”认为经济法是基于市场存在缺陷的情况下而“需要政府干预经济”的 法律部门，它“强调政府代表国家对社会经济生活进行必要的干预与调节，以弥补市场机制 本身所固有的缺陷” 。政府干预作为对国家宏观调控经济运行的手段，在特定情况下确实能 起到保障经济安全与健康发展的目的。 但现代西方国家采用凯恩斯学说的实践证明， 发挥政 府“有形之手”干预经济的功能不能彻底根除经济危机，而且带来了政府滥施职权的弊害。 6我们应当对这一学说进行深刻反思并逐步扬弃，认识到在经济学特定语境和原理基础上所 形成的政府干预理论， 不能够简单地移植进法学领域。 因为作为规则理性和正义 “中道” (亚 里士多德语）的象征，法律是维护社会主体权力的制度体系，经济法则是维护市场主义平等 交易权、自由竞争、利益获得权等基本权利的社会规范，要做到这一点，关键在于能够有效 地规范公权力的形式， 防止其被滥用而给市场主体的合法权益带来损害。 尽管政府对于市场 的干预是以”公共利益“为代表的名义进行的，但由于政府毕竟是由人格个体化和私立独立 性的官员所组成的， 因而不仅政府官员个人在本质上属于追求自身利益的私人， 而且政府本 身也同样有着自己的利益。 这些掌握着社会公权力的利益主体， 如果没有法律的严格约束和 规范，则不仅不能代表”公共利益“去对市场的失灵进行有效地调控，相反，那种失去监控 的公权力可能会变异为寻租的资源。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易 的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”因而“权力导致腐败, 绝对权力导致绝对腐败。 ”所以说,“任何一个政府,假如它不腐化、不败坏,总是严格遵循着 它所负的使命前进,那么,这个政府就没有设立的必要。在一个国家里,如果任何人都不规避 法律,任何官员都不滥用职权,那么,这个国家就既不需要官员也不需要法律。 ”在对待政府干 预经济运行的问题上，法学应当要有与经济学不同的理论视角与思维理念， 经济学的任务主 要在于证明政府干预经济的有效性和重要性， 法学则应当从宪政、 有限政府和控权理念出发， 通过设定法律制度去防范和规制政府对经济运行的不当干预行为， 构建透明的法律机制来制 约政府机关及其官员的权力滥用行为。 作为以维护权利和控制权力为己任的法学 （包括经济 法学） ，不应该为政府干预经济摇旗呐喊，相反，应当从维护社会主体合法利益、实现社会公平与正义的角度去思考如何确保政府公权力能够依法行使， 将其纳入法制轨道。 经济法作 为规范市场竞争秩序的法律规则， 是控权之法， 其最重要的功能应当是对政府干预与介入社 会经济生活的行政行为进行严格规制。我国既往经济法的立法机制主要是部门立法，这种部门立法机制虽然回应了经济立法 对专业性的要求， 但其对国家权力过度的彰显和保护又必然导致法律对权力相对人正当权益 的漠视，由此在执法过程中也必然招致社会民众的反对与规避。法律作为利益的平衡器，强 调在立法和执法过程中多方参与达成利益的妥协与权益的平衡， 基于此， 经济法的制定和执 行过程中必须实行经济民主，即在充分尊重经济自由的基础上，经济决策的多数人参与。同 时，经济法作为国家干预经济的基本法律规范，其着重关注的是市场经济领域，现代法律强 调对社会和经济的反向作用，经济运行有其自身的规律和规则，经济法要实现有效性，就必 须把握经济运行的规律，以实现法律规则与经济规律的有效融合和对接。7 改革开放以来， 我国经济法的发展十分迅猛，相关的法律法规层出不穷。然而，经济法在我国法律体系中应 有的地位和影响尚未完全显现，而这在很大程度上应归因于我国经济法的体系化程度不够， 规则的科学化和规范化水平较低。 我国既有的经济立法在整体上缺乏前瞻性和体系化的立法 规划和设计，因此，经济法更多地显现为多头立法、零散立法、部门立法，由此也容易引发 不同经济法律彼此之间的矛盾和冲突; 另一方面，我国经济法的规范性严重不足，对法律条 文规则化的安排和处理不够、实施机制欠缺、责任制度缺位，已导致我国经济法的规范性水 平低下，严重影响了我国经济法的实施绩效。国家经济职能异常发达与经济法立法与实施落后之间的反差， 其弥补的根本出路在于大 力推进改革，特别是国家经济和政治体制的改革。在中国的“高层主导下渐进式的政治体制 改革”模式下，当前新任中央高层主政者首先力抓反腐，其目的一方面固然真在于反腐,因 为腐败确实已到了十分严重和无以复加的地步,是人民多年来最不满意的问题之一,这是得 民心之举;另一方面,腐败,特别是最严重的腐败又恰恰集中存在于成为改革最顽固阻力的某 些利益集团的高层代表人物身上。 反腐的目的是为了替改革清道， 对于清除腐败而言是治标， 则反腐的同时或其后一定要逐步推出重大改革措施， 清除滋生腐败的土壤。 在中国大陆最严 重的贪腐往往同某些大型国有垄断行业和企业密切相关。 某些既得利益者乘改革开放中存在 的混乱,浑水摸鱼,利用权力或其影响,先后捶取国家经济各主要行业和企业的股份或实际控 制权。 如何彻底摧毁既得利益集团， 就经济政策层面而言最好的办法是反垄断以及大力推进 国家投资体制和国有企业的改革。 这就需要修订完善和切实实施包括反垄断和国家投资经营 法在内的相关法律。8国家应加强反垄断执法的力度，并不断完善反垄断法的具体配套制度。而我国在宏观 调控基本立法的缺位，不仅影响对政府