试论检察权行使中的民众参与

试论检察权行使中的民众参与以人民监督员制度的重构为视角 人民监督员制度是最高人民检察院在司法体制改革中推进检察体制改革的一项重要探索， 同时也是我国检察机关近来推出的对查办职务犯罪工作进行外部监督的一项重大试点工程。 最高人民检察院针对检察工作的实际中逮捕、撤案和不起诉等容易发生滥用职权、执法不 严问题的关键环节，在充分调研论证的基础上，在不涉及修改现行法律的前提下，通过规 范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，体现检察权的人民 属性。 一、人民监督员制度的正当性（一）人民监督员制度直接体现检察权行使中的民众参与第一、检察融合民情，消解职业偏见，使对案件的裁判结果更具有说服力，更易被人 接受。诚然，民情、民意，应为立法的基础，法律本身是社会生活的结晶，但法律是高度 概括和抽象的产物，它一经产生就具有相对的独立性。晦涩的法律语言，专门的职业化操 作，往往又将民众拒之门外。法律的适用，只有最大限度地贴进民情、民意，人民才会感 受到法律的公正。来自民间的人民监督员，比检察官更贴进生活，更能体验普通人的心理。 由于没有职业思维定式的束缚，他们更能以一个自然人的是非观、善恶感对案件加以评判， 消除职业偏见，扩大司法的社会性，把社区中的道德观带到司法活中，使司法活动在最大 程度上合情、合理、合法。正如托克维尔所说：“没有民情的支持，纵有最好的法制，也不 能维持一个政体；即使存在最坏的法制，民情也能减缓其压力。这是一种直接民主的实现 形式。 第二、司法依赖民众的信赖而存在；失去民众的信赖，司法就失去了存在的基础。人 民检察院对职务犯罪案件在侦查、起诉阶段所作出的裁判更是依赖于民众及被告人对其的 信赖而发挥作用。由自己的同类来裁判自己能够使被告人对裁判结果产生认同感、信赖感。 另一方面，通过随机遴选而不是选举、指定产生的陪审员参与司法活动，也使民众对刑事 裁判结果产生认同感、信赖感。 （注释 1） （二）人民监督员监督符合我国现行法律 宪法第二十七条规定：“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人 民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 ”同时宪法为 了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务” 。实行人民 监督员监督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上 的正当性。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，是检察机关在落实宪 法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利，这种做法符合宪法规定，也符合 现代法治的基本要求。 人民检察院组织法第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持 实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”以此观之，人民监督 员制度就是把宪法和人民检察院组织法规定的人民群众的法定监督权利具体化、 经常化。（三）人民监督员制度符合检察权的人民属性。 法制是实现小康社会的重要保障。我们不仅要解决国民物质文化生活的改善，更要解决 法制生活环境的改善。从这个意义上讲，人民监督员制度是创新的尝试，使人民的“视线 “真正进入到了具体的个案监督中，从细微的个案入手，改善法制生活环境。如果说司法 腐败就像污染了源头的水流，而人民监督员就是一个“过滤器” ，至少在检察职能部门内部， 它把受到司法腐败污染的水源尽可能地过滤干净。 民众参与司法、执法过程等民主方式，是对人大制度更鲜活、更生动的补充，直接 体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。人民监督员所具有代表性和广泛性也体现了民主的要求。代 表性表现为人民监督员不论来自于机关、团体和企事业单位还是其他组织，都是这些组织 及其所有成员的受托人，人民监督员能够反映他们的意见、建议、要求、意志和利益。广 泛性表现为人民监督员的选聘尽量考虑满足各个方面的需要，以面为着眼点选聘人民监督 员。二、民众参与检察权行使的不足（我国人民监督员制度与日本审查会制度比较）从民众参与司法过程，尤其是由特定组织来对检察机关不起诉处分的监督和制约上，可 以在日本检察审查会制度上，发现他们之间的共同之处。日本设置检察审查会就是审查检 察官不起诉处分的系统，在目的上与人民监督员参与检察机关对直接受理侦查案件不起诉 处分上基本一致。因而，下面对日本审查会制度与与人民监督员制度进行比较。（1）设置及人员组成。根据最高检院的规定 ，在设置区域上为各级检察机关所在 地，由各地检察机关根据一定条件在机关、团体、企事业单位推荐的基础上，由检察长聘 任，人民监督员的任期与本届检察长相同。在规定中，并未有各级检察机关确定的人 民监督员的名额具体规定，而是由各省级检察院确定。并且规定上级检察机关确定的人民 监督员可以对下级检察机关实施监督。在设置和组成人员上看，与日本检察审查会相比，在确定监督人员上，我国检察机关 有最终决定权，任期也较长，有与所聘任检察长共进退的意味。（2）职权。根据规定，人民监督员职权包括二方面：一是对检察机关所直接受理侦查 案件所做出逮捕犯罪嫌疑人决定而被逮捕人不服的和拟撤销件或作出不起诉处分的；二是 对检察机关在办理直接侦查案件过程中的违法行为有权提出纠正。与日本检察审查会相比， 监督的范围表面更广，但是考虑到在日本侦查活动对强制侦查实行司法令状主义，对侵犯 个人重要利益的侦查措施都要经过司法（日本的司法仅限于法院和法官的活动）审查，有 司法控制，故没有也不可能对检察官其它侦查行为的监督。从实质上讲，人民监督员制度 只是针对直接受理侦查案件的不起诉处分监督，而日本并无太多的限制，我国人民监督员 的监督范围窄于日本的检察审查会。（3）程序。人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督除做出的逮捕决定是事后 监督外，其它都是事中监督，即检察机关准备作出不起诉决定或撤消案件后，在正式决定 前，主动接受人民监督员的监督。监督程序的开启是检察机关，是让人民监督员参与检察 机关做出不起诉或撤消案件的过程，影响检察机关的最终决定。这与日本采取的是事后监 督有较大的不同。在监督过程中，人民监督员类似与一个独立是审查委员会，类似于国外 的陪审团，采取听审的方式进行，最后按照少数服从多数的原则形成决议，并以此决议影 响到检察机关最终决定的形成。（4）决议的效力。检察机关不必然按照人民监督员的决议执行以形成自己的最终决定， 但如果不同意人民监督员决议的，应该由检察委员会集体讨论形成最终决定，并且赋予了 人民监督员在不同意检察委员会决定时，可以向上一级检察机关提请复核，上一级检察机 关必须复核并反馈结果。就人民监督员决议的效力而言，与日本检察审查会决议的效力相 似，不必然改变或影响检察机关的决定，但在人民监督员制度中，规定了上一级检察机关 的救济程序。 三、人民监督员制度的重构人民监督员制度的重大意义不容置疑，但我们也不能忽视该制度在实践中可能出现 的弊端。人民监督员制度加强了对检察机关的外部监督，但它并不能有效的遏制“多数下 的暴政” 。对此，我们应从制度上加以防范。（一）人民监督员的选任1、人员的组成。 （1）在决定由谁担任人民监督员上，我国检察机关比日本检察机关确定检察审查会成员上有更大的决定权，日本检察审察会组成成员由抽签决定，检察机关没 有任何权力。人民监督员虽然由其它单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督 员的确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者拥有 选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度，人民监督员在履行职责过程中，能否 处于超然的位置令人担心。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精 力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监 督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研） 、律师协会、工会、妇联、普 通公民等群体中产生，人民监督员应从一定地域范围内的选民中随机，检察机关应当在人 民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实 陈述的义务。这样，才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。其理由是：首先， 随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监督员的预见性，被告人即使想贿赂人民 监督员，也不能预知对象 ，从而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调 查活动，使人民监督员更全面的证据材料，有利于对案件做出公正的裁判，实现了实体公 正。 （注释 2）2、完善人民监督员的遴选机制。人民监督员的任期与检察长相同，可能使人民监 督员成为不具有“检察官”身份的“职业检察官” 。这种现象根本违背了实行人民监督员制 度是为了克服职业司法官职业思维习惯的缺点。根除司法实践中可能出现的这一弊端的根 本出路是实行人民监督员的随机遴选。所谓人民监督员的随机遴选，就是在进入人民监督 员程序的案件中，人民监督员由检察院从所管辖区域内的符合人民监督员条件的公民中， 采用随机选择和抽签的办法产生。这种随机遴选的制度能够是人民监督员真正成为“社区 中的普通民众”和“被告人的同类”而不是职业司法官。同时，应通过法律规定使人民监 督员的产生程序得以明确和细化，其产生程序中应当包含最基本的候选、公告、异议、确 认以及更换程序。3、人民监督员的任期。人民监督员的任期比日本检察审查会的成员的任期长，在长期 与检察机关打交道过程中，在中国这样一个人情社会，难免会在监督者和被监督者之间除 了监督关系外，有人情和面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监 督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。在人民监 督员的任期上，可以缩短为一年，这既可以避免过长的任期影响到人民监督员工作和生活， 也避免长时间的任期带来的负面因素。4、人民监督员制度应当对人民监督员行使监督权的回避问题进行规定。对于一些自侦 案件涉及人民监督员本人、亲属或其单位，或者与案件的结果有利害关系，则该人民监督 员就不能参加案件的监督。回避的决定应当有上一级检察机关做出，人民监督员不服回避 决定的，可以申请复议一次，但复议期间应暂停监督工作。（二）监督案件的适用范围及程序检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正 确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，最高人民检察院应该积极 向国家立法机关提出立法建议，制定人民监督员法 ，将人民监督员监督案件范围扩大到 普通案件上，体现程序公正的要求。 （注释 3）完善被监督案件的确定程序。由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可 能也是不必要的。因此，在检察机关设立人民监督员办公室后，可设立人民监督员委派之 工作人员，负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访、报案人控告人的意见、检察机关转 交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件需要启动监督程序与否。（三）监督的方式和时间应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员 与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益， 事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监 督启动程序上，可以与日本检察审查会方式相同，采取申请开启和依职权自行开启。在依 职权开启上，应该与日本检察审查会一样，受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人 的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的 决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检 察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上 一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。（四）监督意见的法律效力目前，对人民监督员的监督意见赋予了较强的法律效力，但因为最终决定权仍然在检 察机关，其制约性就显得不够充分。对于监督意见的法律效力问题，由于人民监督员制度