发展企业补充养老保险的政策探1

发展企业补充养老保险的政策探讨发展企业补充养老保险的政策探讨企业补充养老保险是企业为其职工建立的旨在补充基本养老保险待遇不足的一种养老保险形式。过去，我国的养老保险是单一的国家保险，国家保险虽能够保障退休人员有较好的退休生活，但政府承担了过重的负担。20 世纪 80 年代中期以来，我国进行的养老保险制度改革是将过去单一的国家保险进行分解，由国家、企业和个人三方分担：国家承担组织强制性基本养老保险的责任，保障老年人的基本生活；企业和个人在自愿的基础上建立补充养老保险和个人储蓄性养老保险，以补充基本养老保险的不足。虽然企业补充养老保险由企业自愿建立，但由于基本养老保险替代率会不断下降，客观上要求企业补充养老保险发挥越来越大的补充作用，国家有必要尽快制定相关政策，鼓励、引导和规范企业补充养老保险的建立和发展。本文的目的就是在分析国际、国内补充养老保险现状的基础上，全面探讨我国企业补充养老保险的基本政策框架和将来的发展趋势。一、 国外企业补充养老保险的基本情况及我国的现状(一)国外企业补充养老保险的基本情况。在国外，企业补充养老保险一般称为职业年金计划(occupational pension scheme)。二战以后，职业年金计划得以迅速发展。目前，西方发达国家的职业年金计划较为普遍，经合组织国家(OECD)有 1/3 的职工被覆盖在内。在发展中国家，职业年金计划的发展相对缓慢，覆盖面也相对较小，往往只有经济实力较强的企业、行业才有能力建立。各国职业年金计划虽各不相同，但基本上都具有以下几个共同特点：(1)职业年金计划往往是自愿性的；(2)缴费由雇主、雇员共同承担；(3)积累基金按市场化原则进行投资运营；(4)缴费和基金运营享受国家的税收优惠政策。20 世纪 90 年代以来，人口老龄化和养老保险制度自身存在的问题使得对国家养老保险进行改革成为国际性趋势。一些原先实行单一的国家养老保险的国家，为了减轻政府负担，开始或正在考虑缩减国家养老保险的责任，建立包括职业年金计划在内的多层次养老保险体系；一些已经实行多层次养老保险体系的国家，也开始或正在考虑缩减国家养老保险的比重，增加其他形式养老保险(包括职业年金计划和个人储蓄计划)的分量。(二)我国企业补充养老保险的现状和存在的问题在我国，企业补充养老保险于 20 世纪 80 年代开始在部分企业试行。1995 年，原劳动部发布了关于建立企业补充养老保险制度的意见 ，对企业补充养老保险进行了初步的政策规范。截止 1999 年底，参加由社会保险机构管理的企业补充养老保险的有 173 万职工，相当于参加基本养老保险职工(9502 万)的 1.4。此外，还存在少数行业和大型企业单独建立的补充养老保险。由此可以看出，我国企业补充养老保险覆盖范围太小，还难以形成对基本养老保险的有力补充。我国目前的企业补充养老保险有以下一些共同特点：(1)采用个人账户积累模式。(2)一般情况下，只有企业缴费，职工个人不缴费。(3)缴费来源主要是企业的自有基金、奖励与福利基金，基本不能享受税收优惠政策。(4)积累基金只能存银行、买国债，不能进行市场化投资。(5)企业自愿建立，国家不强制。我国企业补充养老保险的发展一直比较缓慢，近几年甚至出现停滞不前的状况。影响企业补充养老保险发展的原因有三个方面。一是国家政策不明确、不到位：(1)性质未定。补充养老保险是社会保险还是商业保险?它应该由社会保险机构经办还是由商业性机构经办?是国家强制性的还是企业自愿性的?目前对这些问题还没有明确的政策规定，不同部门之间还存在着不同的看法。(2)缺乏优惠政策的激励。补充养老保险缴费主要来源于企业自有资金和奖励福利基金，国家还没有制定相关的税收优惠政策，这在很大程度上抑制了企业建立补充养老保险的积极性。(3)基金投资受限。出于对国内金融市场不完善的担心，政府还不允许补充养老保险基金进入资本市场，基金的保值增值难以实现，从而使得补充养老保险缺乏对企业和职工的吸引力。二是近几年的宏观经济形势不好。在国有企业结构调整和制度转换过程中，以及整个经济增长乏力的情况下，相当一部分企业经济状况欠佳，缴纳基本养老保险费尚且困难，自然无力建立补充养老保险。三是基本养老保险待遇水平居高不下(全国平均替代率一直维持在 80以上)，补充养老保险缺乏发展空间。二、 企业补充养老保险性质的确定在国外，大多数国家的补充养老保险是自愿性的。目前，我国的基本养老保险待遇水平相对较高，因此不宜实行强制性补充养老保险，应给予企业自愿选择的权力。不过，由于经济状况较好的企业往往更愿意通过发放奖金和其他形式的短期福利来作为调动职工积极性的手段，而不愿建立属于长期福利的补充养老保险。另一方面，基本养老保险待遇水平的逐步下降(从目前的80下降到 60)又需要其他形式的养老保险来补充，因此，国家需要对企业是否建立补充养老保险进行一定的规范和监督，促使和推动有条件的企业建立补充养老保险。既然企业有权决定是否建立补充养老保险，企业也应该有权选择由谁来管理补充养老保险基金。我们认为，补充养老保险基金不宜由政府的社会保险机构来管理。社会保险机构管理一方面会增加政府的责任和负担；另一方面，政府管理基金的效率一般不如市场。因此，政府应从补充养老保险基金管理中退出来，让企业自主选择多样化、专业性的机构实施补充养老保险基金的管理和投资运营。政府的责任主要是政策规范和监督。从上面的分析可以看出，企业补充养老保险既不同于社会保险(不强制)，也不同于商业保险(政府给予优惠政策、政府施加相对较强的约束)，它是介于两者之间的一种特殊的养老保险形式。我们不应该为非此即彼的归类而过多地争论，而应着眼于对这种特殊的养老保险进行有别于社会保险和商业保险的政策规范。三、 企业补充养老保险的政策建议(一)企业补充养老保险补充水平的确定各国政府通常制定一定的税收优惠政策来激励企业建立补充养老保险；同时，政府也对享受优惠政策的补充养老保险水平给予了一定的限制。为了推动补充养老保险的发展，我国政府也应该制定相应的税收优惠政策，并同时限制补充养老保险的水平，以避免企业借此逃避国家的税收。整个养老保障的目标是保障退休者能够维持其退休前的生活水平。一般来说，养老金替代率达到 80左右即可保障退休者的生活水平不下降。我国基本养老保险的目标替代率为 60，因此，企业补充养老保险的替代率应限定为 20以内。据专家测算，假定工资增长率等于投资回报率，要达到20的替代率，所需要的缴费率为 5%8%。因此，可以将我国的企业补充养老保险的补充水平确定为：缴费率上限为58，养老金替代率上限为 20左右。需要说明的是，我国目前的基本养老金的平均替代率在80以上。由于地区间不平衡，一部分地区的基本养老金替代率在 80以下(有的甚至接近 60)，尚有补充养老保险的发展空间，补充养老保险的水平应根据当地实际的基本养老金替代率来确定(80实际替代率补充养老金替代率)；对于基本养老金替代率高于 80的地区，基本上没有发展补充养老保险的空间，这些地区首先要做的是降低基本养老金的替代率而不是发展补充养老保险。(二)补充养老保险的管理形式在国外，补充养老保险的具体管理形式虽多种多样，但比较普遍的是独立的养老金基金会。养老金基金会由一家企业或多家企业(或一个行业、一个地区)联合组建，基金会的管理是独立的，与发起的企业完全分开。基金会的独立性能够避免发起企业对养老基金的管理运作进行干预；多个企业或一个行业、一个地区联合组建又能够有效降低管理成本，这两个优点是养老金基金会普遍存在的主要原因。我国不妨考虑建立独立的补充养老金基金会，承担管理补充养老保险的职责。企业可以根据自身的实际情况，自主确定基金会的层次：规模较大、资金管理能力和承担风险能力比较强的大企业、企业集团可以单独建立补充养老金基金会，但基金会及其基金的管理都要与企业管理、企业经营性资金的管理分离开来；内部差异比较小、相互之间联系较为紧密的行业可以考虑由行业工会发起建立统一的行业补充养老金基金会；发展比较均衡的地区可以由地方工会组织地区性补充养老金基金会；而那些规模小、承担风险能力弱的企业可在自愿的基础上联合起来(通过工会)建立跨企业的补充养老金基金会。多样化的管理层次既维护了企业的自愿选择权，也便于适应不同地区、不同行业、不同经济承受能力的企业的实际情况。目前社会保险机构管理的补充养老保险应该尽快分离出来，交给企业选择的补充养老金基金会来管理。补充养老保险基金的投资运营，应采取委托投资的方式，由补充养老金基金会委托具有基金投资经验的机构，如基金管理公司、保险公司、商业银行、投资公司等。政府要对受委托的投资机构进行资格认定，并制定有关补充养老保险基金投资的规则；补充养老金基金会则行使委托者的权利，对受委托的投资机构进行监督。(三)补充养老保险基金的投资管理补充养老保险没有政府财政兜底，必须自己承担风险。因此补充养老保险基金的投资运营至关重要，既要提高投资效率，又要保证基金安全。目前，按有关政策规定，补充养老保险基金不能进行市场化投资，只能存银行、买国债，比较强调基金安全而不太注重效率。在国外，补充养老保险比较高的投资回报率是吸引职工积极参加的重要因素。不讲求效率，补充养老保险就没有生命力。因此，首先应该将补充养老保险从社会保险机构中分离出来，由独立的补充养老金基金会来管理，基金投资运营再委托给专业性的投资机构来承担，实行市场化管理；其次，逐步放开补充养老保险基金的投资渠道，准予补充养老保险基金在一定限度内进入资本市场。近几年我国的资本市场发展很快，投资机构数量不断增加、管理能力不断提高，市场中的投资工具也不断增加，应该说我国已经初步具备养老基金进入资本市场的条件。当然，为了保证基金的安全性，政府一方面要采用先试点、后逐步推进的办法，尽量减少养老基金给资本市场带来的冲击和养老基金投资本身具有的风险；另一方面，政府要根据我国金融市场的发育状况，参照国外的先进经验，制定适用于我国的各类金融工具的投资比例，并随着资本市场的变化进行相应的调整。(四)补充养老保险的筹资和待遇支付补充养老保险是企业为其职工建立的，企业必须缴费。不过，应该鼓励职工参与缴费。美国的 401K 计划(职业年金计划的一种形式)规定，只有雇员缴费，雇主才须按一定比例配合缴费。这种配合机制促进了 401K 计划在美国的迅速发展。在目前企业不愿意建立补充养老保险的情况下，通过雇员缴费促使企业配合缴费也是推动我国补充养老保险发展的重要手段。至于政府，在给予税收优惠政策之外，不承担缴费责任，也不承担弥补补充养老保险财务赤字的责任。目前，我国的补充养老保险全部实行基金积累制个人账户模式，待遇采用缴费确定型支付方式，即根据职工的工龄、贡献大小等因素，将企业缴费分解到每个职工的个人账户中，养老金待遇根据个人账户的积累额来确定。这种方式的优点在于：就企业方面来说，企业不承担补充养老保险基金的投资风险，企业无需向职工承诺将来退休时有确定的养老金待遇；就职工个人来说，采用个人账户方式，便于职工流动时将其养老金权利随同转移。个人账户方式也有其自身的缺陷，如个人账户完全的可转移性使得企业通过这种方式留住职工的作用大为降低，不利于调动企业建立补充养老保险的积极性；个人账户基金的投资风险由职工承担，由于金融市场的波动和投资的成败，将会导致职工补充养老金待遇的不确定。权衡利弊，目前的这种个人账户模式应该坚持，个人账户应成为我国补充养老保险的主导模式，其缺点也要通过政策规范和加强管理来加以控制和缩小。当然，根据补充养老保险的自愿性原财和多样化特征，也应该允许企业建立完全企业出资、待遇确定型的补充养老保险，允许一些有经济承受能力的大型企业、企业集团建立这种待遇稳定的补充养老保险。在国外，大型企业往往通过建立待遇确定的补充养老保险作为职工稳定的福利，借此鼓励职工长期留在企业。(五)补充养老保险的转移在国外，职工必须满足一定的工作年限，才能获得完全的补充养老金权利，其补充养老保险才能随同职工的流动全部转移；达不到规定的工作年限，则不能转移或