政策性负担与企业的预算软约束

政策性负担与企业的预算软约束政策性负担与企业的预算软约束来自中国的实证研究来自中国的实证研究林毅夫刘明兴 章奇 2003 年 4 月政策性负担与企业的预算软约束：来自中国的实证研究社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损，政府常常要追加投资、增加贷款、减少税收、并提供财政补贴，这种现象被亚诺什·科尔奈 (Kornai，1986) 称为“预算软约束”。勿庸置疑，预算软约束的存在将扭曲企业的微观行为，导致企业资金配置和经营的低效率。究竟是什么原因导致了预算软约束的存在，是理论界争论的热点问题之一。科尔奈本人及国内发表的许多论文认为，预算软约束是源于国有企业的公有制的产权结构。但是，由于预算软约束的现象并非社会主义国家或者公有制企业所独有，所以国外有些学者则主张前后期投资的时间不一致性是预算软约束产生的根源（Dewaatripont and Maskin, 1995； Qian 1994） 。林毅夫及其合作者（1994、1997、1998、1999a、1999b）在一系列论文和著述中提出了与上述观点不同的解释，认为企业预算软约束产生的主要原因不在于所有制本身，而是由于诸种政策性负担的存在。明确预算软约束的实际根源是十分重要的，因为不同的理论观点在如何消除预算软约束的政策结论上是完全不同的。本文的目的在于用中国工业企业的统计资料来检验政策性负担对预算软约束的影响，以及其他竞争性理论观点的正确性和可靠性。一、企业预算软约束的根源（一）理论简述关于预算软约束的文献十分丰富，Dewatripont, Maskin 和 Roland (1996)， 以及 Maskin (1996) 对已有的文献作了相当全面的综述。根据科尔奈（1998）的讨论，对预算软约束的存在有外生和内生两种解释。第一种解释将预算软约束的存在归咎于各种外生原因，包括社会主义国家的父爱主义（Kornai 1986） ，国家追求就业目标或领导人获取政治上的支持 (Shleifer and Vishny 1994) 等等。第二种解释将预算软约束视为内生的现象，起因于时间非一致性问题（time inconsistent problem） （Dewatripont 和 Maskin，1995） ，即对于一个未完工的无效率投资项目，政府或贷款者有积极性追加投资，因为追加投资的边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本。目前在文献中，该理论框架被广泛应用。例如，钱颖一（1994）将社会主义经济的物资短缺也归因于这种由时间非一致性产生的预算软约束；Huang 和 Xu（1999）即使用该框架来解释东亚金融危机。钱颖一和 Roland(1999)还进一步在此基础上，分析了政府财政分权与货币集权化对于预算软约束的影响，等等。从对现实经济状况的解释力出发，上述两种理论观点均有一定缺陷。就科尔奈的看法而言，其难以解释为什么许多前社会主义国家在进行了大规模的私有化和政治体制改革已经 10 年以后，企业预算软约束的现象仍旧普遍存在(World Bank 2002, pp. 53-4)，且许多以私有制为基础的发展中国家也不能幸免。而按照内生预算软约束的理论逻辑，固能解释美、日、欧洲等发达的市场经济国家出现的个别案例，但在社会主义经济和某些发展中国家预算软约束的情形普遍而且长期存在于许许多多的企业，很难令人信服这些长期、普遍、不断重复出现的预算软约束起因于对投资项目的信息不充分，出现时间非一致性所致。林毅夫和其合作者认为，社会主义计划经济、转型经济和许多发展中国家普遍存在的预算软约束的根源在于这些有软约束的企业承担了某种政策性负担，而有政策性的亏损，从而可以将投资、经营失败的责任推卸到政府一方，政府对此亏损负有责任，只好给与补贴，但是因为激励不相容，企业会将所有亏损，包括经营性亏损和政策性亏损，都归因于政策性原因，在信息不对称的情况下，政府分不清楚这两种亏损的差别，只有都给与补贴，于是产生了预算软约束的现象。注意，从逻辑上讲，这一观点可以被视为对外生预算软约束理论的进一步发展，同时对内生预算软约束理论具有互补性。（二）政策性负担与企业的自生能力在社会主义计划经济、转型经济、和许多发展中国家，政策性负担主要由企业的自生能力所产生的战略性负担和由于承担冗员、社会养老问题的社会性负担两部分组成。自生能力（viability）是根据一个企业的预期利润率来定义的。在一个自由竞争的市场经济中，一个正常经营、管理的企业在没有外部扶持的条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常利润率水平的预期利润率，则这个企业就是有自生能力。在开放的经济中，一个企业的自生能力决定于这个企业所选择的产业、产品和技术是否和这个经济的要素禀赋结构所决定的比较优势一致而定（Lin 2003） 。如果一个企业不具自生能力，在正常经营时的预期利润率低于社会可接受的水平，则不会有人投资于这个企业，这样的企业只有靠政府的扶持才能够生存。一般发展中国家的要素禀赋特征是劳动力相对丰富，资本极端短缺。在开放竞争的市场环境下，企业可以具有自生能力的是劳动密集的产业或资本密集产业中的劳动密集区段。但在一般人的理解中，资本越密集的产业、技术，代表着越先进的产业、技术，因此，发展中国家的政府经常为了追求产业、技术的先进性，而鼓励企业进入资本过度密集而没有比较优势的产业或产业区段，从而致使响应政府号召的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力（Lin 1999 和林、蔡、李 1997） 。因此，政府必须给与这些企业保护和补贴。转型前我国和其他社会主义国家传统经济体制中，人为扭曲价格体系、建立相应的以行政手段配置资源的计划体制、剥夺企业的经营自主权，这些做法实质上是在资金极端稀缺的要素禀赋结构下，推行资金密集的重工业优先发展战略，为了使实现这个战略意图但在市场竞争中不具自生能力的企业能够被建立和生存的必要制度安排（Lin 2003 和林、蔡、李 1994，第 2 章） 。在进行了市场化的改革以后，经济制度结构虽然已经有了很大改观，但是许多国有企业或是私有化了的企业，其产业、产品、技术选择尚未改变，在开放、竞争的市场中不具自生能力的问题依旧存在，对这类由于政府的发展战略选择而致使企业缺乏自生能力的问题，我们称之为战略性政策负担。这类问题在推行进口替代战略以及重工业优先发展战略的非社会主义发展中国家也普遍存在（Krueger 1992） ，并成为这些国家的政府干预金融市场和外贸体系的原因。在中国和其他转型中国家，除了战略性负担外，许多企业还承担着另外一种社会性负担。在改革前的计划经济中，推行的是资金密集的重工业优先发展，投资很多，创造的就业机会很少，但政府对城市居民的就业负有责任，为了满足新增就业的需要，经常将一个工作岗位分给多个职工来就业，由于当时推行的统收统支制度，工人的工资直接由财政拨款来支付，对企业来说冗员多并不是一个负担。同时，当时实行的是低工资政策，工资只够职工当前的消费，职工退休后的养老、医疗费和其他需求，同样由政府以财政拨款的方式透过企业来支付，对企业也非额外的负担。但是，经营管理体制改革后，工人的工资和退休职工的退休金的支付，成为企业自己的责任。为了保持社会稳定，国有企业不被允许淘汰冗员，同时，国有企业建立的时间越长，退休职工就越多，退休金和社会福利支出负担也就越重。由上述两种原因形成的负担可称为社会性政策负担。（三）政策性负担与企业的预算软约束政策性负担，不管是战略性的还是社会性的，使企业在市场竞争中和没有这些负担的企业相比，处于不利的地位。政策性负担所带来政策性亏损，政府必须为之负起责任，结果也就导致了预算软约束。这种状况在中国经济体制改革的前后都是极为普遍的。在改革以前，国有企业为国家所有，但国家作为所有者并不直接参与企业的经营，而是委托经理人员来经营，因此，和任何大型企业一样，必然会产生激励不相容和信息不对称的问题。而在扭曲的宏观政策环境下，一个企业盈亏不反映其经营状况，而在计划取代了市场以后，企业之间不再有竞争，一个企业到底是该赢多少或亏多少，也没有一个参考的标准。在这种状况下，如果企业经理享有经营自主权，必然会有积极性增加在职消费、职工福利等损公肥私的“道德风险”行为。为了保证国家的产业发展意图不至于被国有企业经理人员的自利行为所影响，国家就要剥夺国有企业在“人、财、物、产、供、销”上的一切经营自主权。企业的职能仅在于实施上级下达的生产计划、投资计划。但是，由于计划协调问题，政府所做的有关投资和生产的决策往往是错误的，并且不能及时提供原材料和投入品。结果，在传统的计划经济中，是政府而不是国有企业必须对企业的投资、经营失败负责，政府只好追加信贷和提供其他援助给国有企业，以便完成投资和生产，这是在改革前预算软约束产生的原因。进行市场化改革以后，市场在投资和生产上的资源配置作用增加，但国有企业却从传统的计划经济中继承下来一系列的政策性负担，而有了政策性亏损，企业亏损的责任归属仍然在于政府，因此，政府必须给与国有企业各种事前的政策性优惠和事后的政策性补贴 。政策性负担成为在市场条件下，国有企业预算软约束继续存在的原因。不管是在计划条件下或是在市场条件下，由于激励不相容国有企业的经理人员会将投资、经营不善所造成的问题也归咎于政府，而由于信息不对称，政府分不清楚政策性亏损和经营性亏损，只好对所有的亏损都给与补贴 ，预算软约束现象就继续存在。上述中国的经验具有一定的普遍性，许多发展中国家的政府为了达到其发展战略目标，对企业施加了一系列的政策干预，结果只好给予这种企业以政策性补贴、优惠、和保护。在发达国家则正好相反，原先劳动力相对密集产业中的有自生能力企业，在要素禀赋结构的水平提高以后，随着产业升级，可能变为没有自生能力，如果没有政府的保护，这些企业将在市场竞争中被淘汰，但发达国家的政府往往为了维持劳动者的就业，而给予这些企业以各种保护和扶持。总之，如果政府企图建立没有自生能力的产业部门，或者给企业强加其他政策性负担，均会导致预算软约束。例如，70 年代南韩政府为了发展不符合比较优势、不具自生能力的重型机械和重化工业对大企业集团的扶持，是一个十分显著的例子。英国政府对为了增加就业，给煤炭采掘业的保护是另一个例子。如果国家要求企业雇佣更多的工人，将电力、运输和邮电服务的价格压到低于市场供需平衡的水平，或者采取其它行动增加企业成本，那么政策性负担在市场经济中也会出现。除非这些价格扭曲程度和成本很容易计量，相应的抵补政策是透明的，否则预算软约束现象在任何类型的经济中都会存在。从这一角度上讲，我们实际上是对外生预算软约束理论进行了重新阐述，把分析扩大到整个的发展中国家、经济转轨国家、以及奉行国家干预主义的某些发达国家 。应当指出的是，中国改革开发二十年来，为硬化国有企业预算约束、改善国有企业经营绩效，已经进行了一系列的改革，推行了承包制、股份制、现代企业制度以及对上市公司进行的各种制度设计，其目的都是为了硬化国有企业的预算约束。但是，预算软预算的问题仍然存在，其原因在于国有企业的预算软约束内生于政策性负担，上述改革没有消除政策性负担，所以这些改革只是治标而非治本之策。在企业的预算无法硬化的情况之下，任何给与企业更多自主权的公司治理或是产权结构的改革都是对改革前剥夺企业人财物产供销自主权的“次优“制度安排的背离，从国家作为所有者来说只会是更糟糕而不会是更好。只要是存在政策性负担，而国家又不能让企业破产，即使是将国有企业私有化，国家对企业的亏损还是负有责任，而且，私有化了以后，企业向国家要优惠、要补贴的积极性会更高，国家要为此付出的代价也就会更大，东欧和前苏联私有化以后各种政策性补贴不减反增的事实证明了这一点 (World Bank, 1996 p.45；World Bank 2002，pp. 53-4)。中国和其他转型中国家国有企业预算约束的硬化，改革的最终成功有赖于政策负担的消除。