我对“公文处理一体化”问题的思考

我对“公文处理一体化”问题的思考刘文森（作者系福建省委办公厅文电审办处处长）本文的观点和建议很有见地。作为长期从事文电审办工作的秘书工作者，作者提出了当前公文处理工作中一个非常重要而又亟待解决的问题，具有很强的现实针对性。我们发表此文，既是为了引起大家对“公文处理一体化”问题的关注和思考，更是为了促进党委办公厅各项工作的改进和创新。 编 者“一体化”是当今社会的潮流和趋势，涉及各个领域、各行各业，诸如全球经济一体化、区域经济一体化、能源一体化、城乡一体化、交通一体化等。公文处理工作一体化与之相比虽微不足道，但却是党委办公厅工作的一件大事，也是治理公文处理“乱、滥、差”现象的有效举措，同样是大势所趋、势在必行。笔者认为，与时俱进，将一体化理念导入公文处理工作，建立我国公文处理一体化机制，有利于公文处理工作的科学化、制度化和规范化。一、制定出台全国性法规是实现公文处理工作一体化的前提建国以来，特别是改革开放以来，上级领导机关注重公文处理工作，先后制定、修改出台了一系列法规制度并下发施行。1996年5月3日中共中央办公厅印发并施行中国共产党机关公文处理条例（以下简称党的机关条例），2001年1月1日全国人大机关施行人大机关公文处理办法（以下简称人大机关办法），2001年1月1日各级行政机关施行国家行政机关公文处理办法（以下简称行政机关办法），1995年12月26日全国政协办公厅印发中国人民政治协商会议全国委员会办公厅公文处理规定（以下简称政协办公厅规定），2006年1月1日各级军队机关施行中国人民解放军机关公文处理条例（以下简称军队机关条例）。12年来，这些法规制度无疑对推进全国各级各类机关公文处理工作的科学化、规范化和制度化起到了促进作用，也取得了明显成效。但是，上述法规制度都从各自系统的特殊性出发，对本系统的公文处理工作作出硬性或弹性规定，在本系统范围内贯彻执行，实际上存在着“一人一把号、各吹各的调”的问题。由此也产生了红头与白头文件并存，纸质公文与电子公文并存，正式文件与简报类、信函式文件并存，常规格式与特殊格式并存，公文用纸幅面规格大小不一，公文文种滥用等一系列问题。这些问题导致红头文件的权威性、严肃性大打折扣。“法规是纲，纲举目张”。要从根本上解决公文处理工作中存在的问题，不断提高公文处理工作的效率和质量，关键要从法规制度抓起，尽快组织力量，协调制定出台公文处理工作条例或办法，使各级各类机关有章可循、按章操作。1.五大机关现行的法规制度为制定出台全国公文处理工作条例或办法奠定了基础。一是五大机关的法规制度在体例编排上大同小异，分总则、公文文种、公文格式、行文规则和附则几个部分，而且将“公文的立卷、归档”和“公文的管理”单独成章。二是公文定义的表述基本一致。五大机关的法规制度都认为公文是机关实施领导、处理公务的具有特定（法定）效力和规范格式（体式）的文书，是履行职能、依法行政，指导、布置、商洽工作等的重要工具。三是公文的文种种类及适用范围表述基本相同。法规规定的党的机关公文种类有14种、人大机关有19种、行政机关有13种、政协机关有10种、军队机关有12种，其中通用的就有8种，即决定、通知、通报、报告、请示、批复、函和会议纪要，且文种适用范围的表述基本一致。以上这些都为制定出台全国公文处理工作条例，实现公文处理工作一体化奠定了良好基础。在制定新法规时，只要从行文的实际出发，对五大机关使用的文种进行筛选增减即可，如可以删去党的机关条例颁发12年以来从未使用的“指示”这个文种，并将近几年来公文中常用的工作要点、总结、方案、公示、讲话等增加列入公文文种范畴。当前，只要上级权威部门牵头协调协商，开展这一有意义的工作，取得实质性进程是可期的。2.新法规在内容表述上须严谨，避免公文处理工作多样化。法规是开展工作的依据，在制定或修订法规过程中，要按照一体化的要求，在全面、系统、严密、规范、标准上下功夫，按照必须和必要的原则，在内容的表述上做到完整、清晰、简练，使法规具有较强的指导性和可操作性，以便基层贯彻执行。（1）处理好原则与具体的关系，在表述时应详略得当。（2）处理好弹性和刚性的关系,特别注意遣词造句、用词用字的严谨。在制定具有法定效力公文处理工作一体化的法规时，应避免使用“一般”、“主要”、“参照”、“有关”、“如需”、“也可”、“等”字词。这些字词的含义弹性太大，不便于基层操作，应使用“不得”、“一律”、“必须”、“不能”等字词来表述。二、实现公文处理工作一体化，要从公文格式上突破现行机关公文格式包括文件格式、信函式格式、简报式格式、会议纪要格式、电报（含密电、明电）格式等常规格式，还有人大、政协机关专为答复代表、委员建议提案的特殊公文格式等。多年来，公文格式规范化呼声不绝，但由于诸多主客观因素，收效甚微，目前仍存在许多问题:1.公文格式项目组成不一。一是公文版头组成要素就有三种情况：机关名称；机关名称加文件二字；机关名称加圆括号内标识文种。二是公文标题组成要素不一：党委、政府、政协机关的公文标题要求三要素完整，即行文机关+事由+文种；人大、军队机关的公文标题则根据需要，有三要素、也有两要素。目前，大多数基层单位行文时公文标题都不标识行文机关。三是公文落款三要素也有三种情况：单一行政机关行文的不署机关名称，只标识成文日期并盖印；党的机关有固定版头、正文之后署机关名称及成文日期，不盖印章；标识成文日期时，党的机关公文使用阿拉伯数字，而行政机关、军队机关的公文则用汉字标识。四是公文主题词标引不统一，党政军机关制发的公文皆标引主题词，各级人大、检察机关制发的公文不标引公文主题词。五是主送机关标识不一致，如党的机关在使用“意见”文种行文时，不标识主送机关，将成文日期标识在公文标题之下；行政机关在使用“意见”行文时，都有标识主送机关。2.公文格式要素标印位置不一。一是党的机关公文的密级、缓急时限标识在公文首页左上角、公文份号之下；人大、行政和军队机关的公文的密级、缓急时限则标识在公文首页右上角；二是公文印制版记应标印在公文最后一页下方位置，但有的公文如印发、转发、批转类公文却将印制版记夹在按语与印发、转发、批转的文件之间。3.公文格式要素不全。如有的上行文缺少签发人，有的公文缺少印制版记，有的公文无标印红色反线等，有的公文在首页上端位置擅自标印“内部文件”，在公文末页下方位置标印校对人、存档等项目。着力推进公文格式一体化。公文格式（体式）是红头文件的外观。一份不完整、不标准的公文有损红头文件的严肃性和权威性。问题的关键是尚缺一个权威统一的公文格式标准。目前，我国此类标准有两个：一是由中国标准研究中心和国务院办公厅秘书局修订并于2000年1月1日实施的国家行政机关公文格式，适用于国家各级行政机关制发的公文；二是由中央军委办公厅秘书局等制定并于2006年1月1日实施的军队机关公文格式，适用于中国人民解放军各级机关制发的公文。显然，这两个标准只在国家各级行政机关和各级军队机关施行。作为一个国家标准，必须具有广泛性、权威性和不可替代性。要使公文格式一体化，首先必须制定一个适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关和军队机关等各级各类机关、企事业单位、群团和社会组织的国家标准，在此标准中还应分别将会议纪要格式组成要素、电报（含密码电报、内部明电）格式组成要素，电文公文格式组成要素，特殊公文（如信函式、简报式、命令、通令等）的格式组成要素一一作出阐述说明，以便各级各类机关在标印公文格式要素时有章可循。着力推进公文用纸一体化。党的机关条例规定，公文用纸幅面规格可采用16开型，也可采用国际标准A4型；军队机关条例也规定，公文用纸为A4型纸和16开型纸。但从行文的实际情况来看，党的各级机关印制红头文件的用纸一直采用16开型纸张，军队机关亦是；全国行政机关除国务院办公厅仍采用16开型纸张印制公文外，自2003年1月1日起全国省市县乡四级行政机关全部采用A4型纸张印制公文；全国各级人大机关及全国四级法院、检察院机关都采用A4纸张印制公文。因此，目前全国各级各类机关公文用纸有用A4型，有用16开型，也有用B5型的，机关其他公务用纸更是大大小小、五花八门。印制公文用纸看似是不起眼的小事，但造成的影响不小，尤其是给档案工作造成不便，极大影响了立卷归案工作的效率和质量。A4型纸张是国际标准，且国家档案部门制作的档案容具（盒）是按A4型标准设计的，应从节约行政开支、提高档案工作效率和质量的角度认识解决公文用纸一体化的紧迫性和必要性。着力推进公文字体字号一体化。目前，全国各级各类机关在印制公文时，字体字号的使用非常随意。针对这一状况，亟须由权威部门统一制定公文各组成要素（包括份号、版头、密级、缓急时限、发文字号、签发人及签发人姓名、标题、主送机关、正文及层次结构小标题、章节序号、附件及其标题、行文机关署名、成文日期、发布层次或附注、主题词及词目、抄送机关、印制机关、印发日期、份数、页码等）的通用的公文字体字号使用规范表，并颁布施行。三、实现公文处理工作一体化，必须充分发挥合力作用实现公文处理工作一体化是个系统工程，牵涉面广，工作量大，要完成这项艰巨的工作，必须依靠合力。一要形成共识，共同推进公文处理工作一体化。首先，五大机关应该高度重视这项工作，充分认识公文处理工作的重要地位以及做好这项工作的重要性、紧迫性，把这项工作摆上议事日程，弘扬与时俱进精神，学习古代先人们统一全国度量衡的气魄，主动牵头，共同推进这项工作。其次，全国秘书学界、广大文秘工作者应积极为实现公文处理工作一体化出谋献策，为开创公文处理工作的新局面作贡献。二要正确处理全局与局部的关系，力求公文处理工作一体化一步到位。有人认为，公文处理工作一体化是个浩大、繁杂的工程，牵涉面广，若一步到位，协调难度大，实现周期长，应本着循序渐进的原则，先实现党政机关公文处理工作一体化。但笔者认为，全国各级各类机关之间公文来往频繁，即使军队机关，自改革开放以来，着眼大局，与地方共学共建，积极参与地方经济建设、构建社会主义和谐社会，向地方行文、与地方党政联合行文也日益增多，仅从这一点考虑，也应树立全国一盘棋思想，导入一体化理念，努力实现全国公文处理工作一体化。三要职能部门履职尽责，密切配合。职能部门尤其是“国标”的制定、修订部门在推进公文处理工作一体化进程中负有重要责任。因为，有关公文处理工作的“国标”在一体化进程中将起非常重要的作用。诸如：国家公文格式、简报式公文格式、会议纪要格式、电报格式、电子公文格式、公文主题词标引规则、法定计量单位使用规范等新“国标”的制定，1988年发布的文书档案案卷格式、1993年发布的校对符号及用法、1995年发布的标点符号用法、1999年发布的档案主题标引规则及国家行政机关公文格式等老“国标”的修订，这些任务都必须由职能部门牵头协调、承担完成。我国国家标准数以万计，但有关公文方面的国标屈指可数，且存在标准老化的问题。许多文秘工作者热切期待着国家质检总局能尽快制定有关公文处理工作的新国标，同时着手修订为数不多且已使用多年的涉及公文处理工作的旧国标。