浅谈进一步深入推进国库集中支付改革

浅谈进一步深入推进国库集中支付改革按照中央与市委、 市政府“十五期间全面推进国库管理制度改革”的要求， 北京市财政局国 库处（支付中心）本着积极稳妥、先试点后推开的原则， 自 2002 年起进行了大量的改革前的 准备工作，以加强与完善制度和信息系统建设为保证，以加强服务为手段，扎实做好各项基础 工作，有效调动各种积极力量，全面推进并不断规范国库管理制度改革，初步构建了现代国库 管理制度框架，基本确立了国库集中收付制度在北京市财政财务管理中的基础地位，使北京市 财政财务管理工作迈上了一个新台阶。由于国库管理制度改革在北京市乃至全国运行不过短短 几年，需要不断完善和规范；同时，随着改革的不断深入，也暴露了一些不属于国库管理范围 的深层次问题，本文拟就改革中遇到的问题及改革的下一步方向进行探索，以进一步深化北京 市国库管理制度改革。 一、北京市国库集中支付改革基本情况 （一）国库集中支付改革在市级单位全面推开 从纳入改革的单位看，达到了财政部“纵向到底”的要求。2003 年选择 3 个部门所属 9 个基 层单位进行国库集中支付改革首批试点；2004 年进一步扩大改革试点，将试点范围扩大到 64 个部门 148 个基层单位；在总结前两年试点经验的基础上，2005 年 4 月 1 日将 107 个部门所属 825 家基层预算单位，一次性全部纳入改革范围；在不断细化部门预算的基础上，2006 年 4 月1 日起进一步将 48 个部门所属 242 家基层预算单位纳入国库集中支付改革。截止目前，北京市市 级纳入国库集中支付改革的单位已达到 156 个部门所属的 1222 个基层预算单位。其中：一级单 位 146 个，二级单位 886 个，三级单位 190 个，除驻外省市及涉密的 11 个基层单位外，北京市 市级所有基层预算单位已全部纳入改革。 从纳入改革的资金看，资金范围大幅扩大，财政直接支付资金不断增加。从纳入改革的资 金范围上看，2005 年将政府性基金全部纳入改革范围，全年共批复纳入国库集中支付改革试点 资金 189 亿元，比 2004 年增加 11.4 倍。2006 年又进一步将全部系统财务资金和养路费、城维 费、电费附加、交通专项资金等四项大额专项资金纳入国库集中支付改革范围。目前，除基本 建设资金和部分大额专项资金外，预算内资金均已纳入改革。从财政直接支付比重上看，在改 革初期将集中政府采购资金纳入财政直接支付范围的基础上，2005 年将改革单位全部分散政府 采购资金和市拨区县卫生、教育专款纳入财政直接支付范围，同时对市科委、市卫生局、市中 医局进行了系统财务资金财政直接支付改革试点。2006 年又进一步将 17 个部门的系统财务资 金全部纳入财政直接支付范围。 （二）全部区县均已推行国库集中支付改革 自 2003 年海淀区率先改革以来，2004 年、2005 年及 2006 年其余 17 个区县相继进行了国 库集中支付试点单位改革。截止目前，北京市全部区县均已推行国库集中支付改革。 二、改革遇到的困难和问题 （一）亟需制定相关法律法规，为改革提供法律依据 财政改革方案的灵活性不仅取决于合理的经济因素，也需要达成改革的政治共识、构建司 法通道，这样可避免制度性冲突，这也是国际上的通行做法，如澳大利亚制定了财政管理与 责任法案 、 财政收入审计法案 ，对支付行为、产出标准等进行了规范，对财务信息的报告制 度、资金拨付后的检查、处罚措施等都作了明确的规定；南美各国为了提高财政透明度、协调 中央与地方政府财政关系，分别颁布了财政责任法 ，不仅限制了其债务的发行和人事支出， 而且还引入了新的预算规则和会计原则，以增加地方预算过程中的透明度和责任性。 我国财政国库管理制度改革目前缺失的最重要部分正是相应的法律法规，难以为国库管理 制度改革提供法律依据，甚至与现行的法律法规相冲突，不利于改革的进一步深入和推进。如 现行的预算法及其实施条例中有关预算收入、预算执行等部分内容已不适应国库管理制度 改革后情况；现行的国家金库条例和现金管理条例对于预算单位通过零余额账户提现 缺乏适当的标准，目前在操作上实际是靠银行自己控制，形成了管理中的漏洞，亟待修订完善； 国库管理制度改革执行中的规定都是以部门规章文件形式颁布的，如支付管理办法 、 会计核算办法 、 银行清算管理办法等，法律效力低，约束力不强，稳定性差，不利于改革进一 步深入。为此，制定相关的法律法规，为改革提供依据，同时以法律为手段强化财政改革的责 任性，是我国推进国库管理制度改革的当务之急。 （二）新情况、新问题层出不穷，制度建设有待于进一步加强 国库管理制度改革是一项新生事物，涉及面广、内容多、业务新，政策性、技术性、操作 性都很强，从中央到地方都没有现成的经验，财政部统一的要求也只是提供了一个基本的制度 框架，要进一步推进和深化改革，还缺乏配套的制度办法。一是改革初期以来长期存在的问题。 如代理银行手续费标准问题、专项资金支付程序问题、撤销预算单位账户后往来款项处理问题 至今一直没有出台明确的文件规定；对国库集中支付改革资金违规支付如何监督、通过什么方 式核查等问题也没有制度上的规定，这些问题都不是新问题，在改革初期，为顺利推进改革， 采取过渡性措施是必要的也是必然的，而随着改革的不断深入，这些问题已经直接制约了改革 的进展，需要尽快加以解决。二是随着改革的逐步扩大，新情况、新问题不断出现，比如代建 制资金如何支付、保密单位如何纳入改革范围等，都要根据具体情况及时拟定相关制度办法。 三是由于各种问题不断出现，又各有各的特殊性，在改革任务重、时间急、经验不足的情况下， 只能先就事论事，印发大大小小的补充规定，这样虽然临时解决了问题，也造成了制度缺乏系 统性和稳定性。在改革基本到位的情况下，应及时总结梳理，修订一个比较完整的可执行的整 体办法。 （三）信息系统急需进一步完善 国库管理制度改革需要现代化的信息管理系统作依托，从国际上看，以现代网络信息技术 手段为基础建设起来的强大的财政信息管理系统、银行支付系统和银行清算系统是实行国库单 一账户制度国家的共有特点，为资金支付清算提供了强有力的技术支撑。 从北京市情况看，目前虽然已实现了预算单位与财政部门、财政部门与代理银行的专线联 接，纳入改革的单位均通过国库集中支付系统进行资金支付，为高效的资金支付、严格的监控 提供了基础的技术保障。但由于我国整体系统建设上的滞后性，仍存在很多问题：一是由于系 统服务于改革，服从于制度，而国库管理制度改革在我国的推行只有短短几年，相关的制度建 设远远落后于实际发展，只能一边改革一边完善，造成了制度本身的不确定性，由此需要相应 不断修改国库集中支付系统，带来了系统的不稳定性；二是由于考虑到资金支付的安全性等诸 多因素，北京市仅实现了用款计划的网上填报，没有实现无纸化申请和支付，无法充分显现利 用信息系统的高效性和便捷性；三是由于银行间现代化的支付清算系统还没有建立健全起来， 造成代理银行每天下午 330 以后不能再办理授权支付业务，限制了支付效率的进一步提高。 总之，无论是借鉴国际经验，还是从北京市实际情况看，网络信息系统建设都是进一步推进改 革的一项基础性工作。 （四）部门预算改革有待进一步深化 预算编制是预算执行的前提，直接影响着执行的结果。特别是实行国库集中收付制度后， 单位用款要严格按预算、按计划执行，这就对预算编制提出了更高的要求。但目前的预算改革 不到位，在一定程度上制约了国库管理制度改革的进一步深入。一是预算周期不尽合理。我国 的预算年度和日历年度一致，而人代会却是在每年的 3 月前后召开，且各级政府预算经人大会 通过后， 实际下达到各预算单位通常在 4 月份， 时间上的错位， 形成了 13 月份的预算真空期 ， 而国库集中支付要求单位严格按当年预算来进行支付，这就形成了矛盾。目前的做法是 13 月 份按预控数办理支付，且仅能支付基本经费，项目经费要等到正式预算下达之后才能支付，造 成了支出“前松后紧”的情况。二是预算下达和调整缺乏计划性。除年初预算外，年度中间还有 一部分追加指标和指标调整，但追加和调整指标在时间上具有随意性，不利于按计划进行支付。 三是预算内外资金“两张皮”的问题依然存在，淡化了国库管理制度改革“财力集中于财政，提高 宏观调控能力”的初衷。四是预算编制不到位。国库集中支付要求预算一定要编实编细，才能使 财政部门对资金的监控落到实处。但由于改革的步伐不一致，预算编制仍然不够细化、定额标 准不够合理，影响了预算执行改革的规范和深化，使财政部门在具体操作上不能确切地对每一 笔资金的具体流向实现有效监控，影响了国库管理制度改革的进一步深入。三、深入探索，不断规范与完善国库集中支付制度 （一）不断规范完善国库单一账户体系 国库集中收付制度的基础和核心内容是财政部门设立国库单一账户，政府主管部门不再开 设其他银行账户，所有财政资金收支活动均通过国库单一账户进行，这是国际上的普遍做法。 1.我国目前的账户体系设置情况。借鉴国际经验，同时考虑到现阶段国情，我国现有的国 库单一账户体系包括国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、财政部门为预算 单位开设的零余额账户以及特设专户五类账户。 由于目前改革尚不到位，财政资金尚未全部纳入国库集中支付改革范围，往来款处理等问 题也未得到妥善解决，目前预算单位的基本账户尚未撤销，仍构成目前财政资金支出的一部分。 2.进一步完善国库单一账户体系 国库单一账户体系是现代财政国库管理制度运行的基础， 也是深化和完善改革的核心内容， 随着改革的不断深入，要逐步完善国库单一账户体系，所有财政性资金都应当在此体系内规范 运行。 重新定位零余额账户功能。零余额账户是国库单一账户体系的重要组成部分。随着改 革的全面推行，零余额账户在加强财政财务管理中发挥着越来越重要的作用。科学合理地对其 定位，对于下一步深化国库集中收付制度改革至关重要。 目前国库单一账户体系中的零余额账户有三种：用于财政直接支付的财政零余额账户；用 于财政授权支付的预算单位零余额账户；用于收入收缴的汇缴零余额账户。按照现有规定，用 于支付的两种零余额账户只支不收，用于收缴的零余额账户只收不支。 零余额账户是制度创新的产物，作为额度结算类账户，其与现行人民币存款结算账户有很 大的区别，按照目前的功能定位，以预算单位零余额账户为例，由于只支不收，致使往来款项 难以处理，以至于单位基本账户也无法撤销。如果仅考虑资金的安全性，预算单位零余额账户 进行收款并无不妥，因为资金是直接回到国库，单位仅仅是增加相应额度。因此，可以考虑拓 展现有零余额账户功能，在保证支付这一基本功能的前提下，增加相应收入功能，同时进一步 研究纳入零余额账户管理的收入范围、管理方式以及可能会特殊的支付方式。 增加国库资金管理类账户。按照提高国库资金使用效益的目标，财政部门实施国库现 金管理将是一大趋势。因此，逐步完善的国库单一账户体系将包括财政部门持有财政资金和运 营财政资金的账户（包括收入收缴和支出支付运营账户） ，以及财政部门为实施国库现金管理等 资金运营管理目标、在商业银行开设的账户等。 逐步取消预算外资金专户和预算单位基本账户。预算外资金专户本身就是考虑到我国 现有国情设置的，随着财税改革的逐步深化及市场经济体制和公共财政管理体制的逐步完善， 这类账户将自然消亡，最终所有财政性资金都将纳入国库单一账户管理。预算单位基本账户本 身不属于国库单一账户体系，目前仍存在是由于改革不到位的结果，随着国库管理制度改革到 位与不断完善，这类账户也将自然取消。 （二）不断简化和规范用款计划编报 财政资金按预算、按计划进行支付一直是预算执行的要求与目标，但由于我国目前“拍脑袋 预算”、“年初找项目、 年底突击花钱”的现象还依然存在， 资金的支付很难谈得上有什么计划性 ， 几乎是天天报调整计划，以至于计划不仅没有起到控制支出的作用，反倒成了单位抱怨影响进 度的一个“多余”