对合肥市城镇化发展若干问题的思考

对合肥市城镇化发展若干问题的思考 桑 雷 作者简介：合肥市规划局，国家注册城市规划师 摘要：近年来，我市的城镇化正处于快速发展阶段，城镇人口快速增长，用地结构中的居 住用地比例逐年增加。在城镇化的发展过程中存在着城乡差距较大、规划管理和规划编制 不足等一些问题需要我们进一步解决和完善。思路和建议：城乡统筹；加强基层管理队伍 建设；加强乡镇的基础设施建设；积极扶持和推动乡镇的产业发展。 关键词：城镇化 合肥 思考1 合肥市城镇化发展概述 1.1 近年城镇化发展变化情况 表 1、合肥市历年城市人口及建设用地汇总表注：表中城市人口未包括肥东、肥西及长丰县的城镇人口 从上表可看出，我市城市化逐年稳步增长，其中 1994-2000 年为城市化递增速度最快 时期。 1.2 近年城镇化发展过程中城市规模及各类用地结构变化情况 表二：1994 年城市建设用地平衡表注：按 1994 年城市现状人口 120 万人计算 表 3：2000 年城市建设用地平衡表注：按 2000 年城市现状人口 152.9 万人计算 表 4：2005 年城市建设用地平衡表注：按 2005 年城市现状人口 224 万人计算综合上表，1994-2005 年在城市建设用地结构上，居住用地和绿地所占城市建设用地 的比例呈逐年上升趋势。 1.3 城镇体系现状特征 1.3.1 中心不强，辐射能力弱 与周边省份的中心城市相比，合肥的人口和经济规模及其占全省总量的比重明显偏低， 与其作为中部地区人口大省的省会城市地位极不相称。受城市综合实力的影响，合肥市辐 射区域的能力尚弱。1.3.2“二元”反差大，周边发展慢 尽管 2005 年合肥全市城市化水平已经达到 51.5，但这主要归功于合肥市区，而三县 的城市化水平较低。从非农化水平看，合肥市区达到 85.72，而肥东县、肥西县和长丰县 非农化水平尚低于全省平均水平，反差极其明显。1.3.3 断层明显，分布格局散 合肥市城镇分布是典型的首位分布，全市无中等城市，缺少有实力的县城和小城镇。 城镇人口主要集中在中心城市与三个县城，城市化正处于高度集中状态。城镇体系底部的 乡、集镇、建制镇质量不高，三个县城实力薄弱、规模较小，中间缺少联系。合肥市与小 城镇的中等小城市，城镇体系断层明显。 城镇空间分布受中心城市和交通干线影响大，还处于点轴发展的初中期阶段，主要分 布在五条以公路和铁路线为轴线的城镇相对密集地区，即合肥南京、合肥六 安、合肥淮南、合肥安庆、淮南芜湖等公路或铁路干线沿线。 城镇现状等级规模结构（2005 年）注：合肥中心城区已覆盖的乡镇不计 1.3.4 设施不全，建设水平低 中心城市与各城镇联系不便，道路等级也较低，城镇之间横向联系较弱，服务能力不 足，供电、供水、环保等设施均较差。公共设施严重匮乏，城镇建设标准低，风貌凌乱。 部分地区污染性的工业企业不合理布局直接对生态环境造成破坏。 1.3.5 职能趋同，体制不完善 小城镇职能单一，中心服务型城镇多，产业型城镇少，特色不明显，各城镇自身优势 未能得到充分发挥，相互之间缺少分工与协作，重复建设和分散投入的现象比较突出。 1.4 人口结构特征 1.4.1 年龄结构青壮年劳动力供给充足，但面临老龄化社会的威胁。 根据安徽省第五次人口普查数据，2000 年合肥市 1040 岁之间的中青年年龄段人口 比重最大，数量庞大的青壮年群体形成了充裕的潜在劳动力资源，这为城市经济的发展提 供了劳动力资源的数量保障。但根据联合国人口统计的标准，合肥市整体上已经步入了老 龄化的人口结构类型。如果分成三个地域层次，老年人口比重的分布从城市中心向外，呈 现出两头高中间低的 U 型变化。市区老龄化比重最高，达到 12以上，而郊区的老年人口 比重最低，仅为 7.57，到了三县又有上升，平均在 11左右的水平，老城区和三县老龄 人口压力较大。 1.4.2 性别结构性别比随年龄增加而下降，新生儿性别比例偏高。 根据安徽省第五次人口普查数据，合肥市 2000 年的总人口的性别比例为 110.5，虽然高于全省 107.8 的水平，但在正常范围之内。但分年龄段的性别比例有比较明显随着年龄 的升高而下降的趋势，其中新生儿的性别比例高于正常值，可能是由于逃避计划生育政策 控制对女婴的瞒报漏报，或在旧观念下针对胎儿性别的打胎所导致。在 2535 岁的青壮年 年龄段，性别比例又低于全市平均水平，可能是以男性为主的青壮年劳务输出所引起的。 1.4.3 素质结构高素质人才比例高，但缺少高级技术人员、城乡差距较大。 合肥市 15 岁及以上人口占全省的 7.8，而研究生占全省的比例高达 65.2，大学本 科占全省总量的 31.3，大专、中专和高中学历在全省中所占的比重也超过 15 岁及以上总 人口在全省中 7.8的份额；总体上教育程度越高在全省所占的比重也越高，反映了高层次 的人口素质结构特征。整体人口素质呈现出“两头重、中间轻”的哑铃型结构特征，缺少 以中级技术工人为主导的技术操作层，容易造成从科研到生产的“科技价值链”的中断。 从人口素质结构的地域分布来看，高素质人才主要集中在市区，尤其是科技园所在的 西市区。市区的人口以高中和高中以上教育程度为主，三县人口素质较低，以初中和初中 以下教育程度为主。 1.5 人口增长趋势 1.5.1 省域人口向省会城市集中的趋势明显，自然增长在合肥户籍人口增长中仍起重要作用。合肥市大部分年份的总人口增长速度都高于省内平均水平，1990-2005 年合肥市户籍 总人口年平均增长率为 1.4，高于安徽省 0.9的水平，2005 年更是比 2004 年增长 2.5。合肥市户籍人口占全省户籍总人口的比重由 1990 年的 6.7增长到 2003 年的 7.1。过去几年中，自然增长一直保持较高水平，机械增长趋势明显。 1.5.2 市域人口增长主要集中在市区。 1990-2003 年，合肥市区户籍人口年平均增长率为 3.45，但三县人口年平均增长率 仅为 0.54。2005 年合肥市区户籍人口增长 7.2，而三县户籍人口下降 0.5。反映了市 区在人口集聚方面较高的吸引力。 市区迁入人口总量与增长率都高于三县。迁入人口的市区三县比为 2.49，而总 人口的市区三县比仅为 0.66，表明人口迁移受到城市化过程的影响，市区作为迁入 地对迁移人口的吸引力高于三县。 1.6 市域城镇化发展策略 根据城市总体规划，合肥市域城镇化发展总体策略为：“中心壮大，县域突破、择优 发展” 。大力推进合肥中心城市建设，壮大中心城区实力，完善城市功能，积极发展县域中 心城市，择优培育重点镇，形成以中心城区为核心、县域中心城市为骨干、重点中心镇为 纽带，各级城镇分工明确、职能互补、结构合理、协调发展的总体格局。 (1)极化中心策略：以壮大中心城市为首要任务，加快其与周边小城镇一体化发展。 (2)县域突破策略：培育优势县城中心城市，强化其与市域中心城区的分工协作，辐射 带动其周边城镇与农村地区全面发展，实现县域经济突破。 (3)重点培育策略：选择若干个发展基础好、潜力大、受限制条件小的城镇为重点中心 城镇，优先培育专业型和特色型小城镇，带动周边地域发展，并服务农村地区。 (4)构建都市圈策略：重点在各发展轴上培育若干重点镇以承接辐射，并为进一步构建 合肥都市圈打下基础。 1.7 城镇化水平预测 依据时间序列趋势外推指数法，联合国法，经济发展吸纳能力分析法和区域分析法来 预测 2020 年的合肥市域城市化水平。近期 2010 年，合肥市域城镇化水平 62%，远期 2020 年合肥市域城镇化水平取均值 74，2 城镇化发展面临的主要问题 2.1 合肥市的城市与乡镇，在经济发展、公共服务设施水平与基础设施建设方面还存在较大 的差距。 虽然经过建国后几十年的建设，乡镇基本都保证了村村通路和村村通电，但是设施水 平低，保障率差。城镇的公共服务设施落后，除少量的学校、医务站外，文化、体育、商 等其他服务设施严重缺乏，即使有一定规模的城镇公共服务设施，也基本都分布在条件较 好的县城里。此外，由于中心城区与各城镇联系不便，道路等级较低，城镇之间横向联系 也较弱，中心城区的辐射能力不足以促进和带动小城镇的发展。 2.2 规划管理及规划编制执行方面存在的问题。 (1)规划管理的法规不统一，城乡规划分置。目前，城区(包括三县县城)以城市规划 法为规划的编制和管理依据，而一般镇则以村庄和集镇建设管理办法为依据，二者 在规划管理的主体、标准、执行等方面存在差距。由于城乡规划分置，造成了城镇发展上 的不均衡，对产业布局和区域发展整体性产生较大影响。目前，我市的产业扩张和集聚主 要集中在主城区，第二产业在主城区外围形成圈层式发展，使主城区周围地区的一些镇得 到快速发展，而近郊地区的集镇则发展较缓慢，有些镇的规模出现萎缩。 (2)基层缺乏有效的规划管理。以往三县均未设立独立的规划管理部门，现在三县虽然 设立了规划局，但人员力量和专业水平上明显不足(目前各县规划局的正式公务人员均为 4 人，虽聘用了一些工作人员，但缺少专业性)，仅仅能服务县城部分，而一般镇由于没有专 门的规划管理机构，又严重缺乏相应的专业技术人才队伍，规划管理基本处于无序状态， 建设的随意性很大。 (3)小城镇建设缺乏规划的指导。小城镇建设必须合理规划，在充分考虑资源环境承载 力的前提下科学发展。目前，部分城镇建设在利用原有镇区的基础上，进行了重新规划布 局，得到了较好的发展，如肥西的三河镇 2005 年邀请同济大学编制的建设发展规划，而大 部分小城镇则缺乏科学合理的规划，即使制定了规划，也存在规划水平不高，缺乏独特的 风貌和文化特色，不能适应现今发展需要，如肥东县撤乡并镇后的 18 个乡镇(原 35 个)目 前基本上均末进行规划修编，而原先编制的规划成果已完全不能适应现在发展要求。 (4)小城镇发展缺少产业支撑。建制镇发展扩大必须要有产业的支撑，以周边发展较好 的乡镇为例，如肥西的三河镇(旅游产品)、桃花镇(汽车零件)、长丰的三十岗乡(现代农业) 等，均有自己的特色产业支撑。3 关于强化城镇化发展建设的思路和建议 (一)统筹城乡规划，尽快出台城乡规划法 ，科学、合理的指导今后的城镇建设和发 展。小城镇发挥着连接城市与农村的重要纽带作用，城镇化的道路主要是大量建设小城镇。 党的“十六大报告”在关于走中国特色城镇化道路的论述中，明确指出“统筹城乡经济社 会发展” ， “发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局， 同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导 农村劳动力合理有序流动” 。 (二)加强基层的规划管理队伍建设。小城镇建设必须合理规划，在充分考虑资源环境 承载力的前提下科学发展。建议规划、国土在乡镇成立基层机构，以理顺规划管理体系， 规范城镇的规划管理工作；充实县规划部门的专业人才队伍力量，以切实指导乡镇的规划 建设工作；通过对新农村建设资金的整合，能适当增加规划编制资金，以逐步完善乡镇的 规划编制工作。 (三)加强乡镇的基础设施建设，尤其是城区与镇区及镇区之间的道路等基础设施建设， 提高城区对镇区的辐射和带动力，促进城镇的均衡发展。逐步完善乡镇的公共服务配套设施建设，尤其是文化、商业设施，提高服务功能。 (四)积极扶持和推动乡镇的产业发展，尤其要注重挖掘和培育一些特色产业，为乡镇 的发展提供支撑。建议对一些小城镇的发展给予资金上支持和政策上的优惠。