2021年《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》、-《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》重点解读

XXX目录CONTENTS010203出台背景土壤污染责任人土壤污染责任人的认定程序04土壤污染状况调查及风险防范出台背景出台背景0101根据原环境保护部、原国土资源部2014年发布的全国土壤污染状况调查公报，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%。2016年国务院发布实施土壤污染防治行动计划（简称“土十条”）。“土十条”实施3年来，我国耕地周边工矿污染源得到有力整治，建设用地人居环境风险联合监管机制逐步形成，土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤生态环境质量保持总体稳定，净土保卫战取得积极成效。而土壤污染，由于其污染时间和治理周期长、治理成本高、治理难度大、情况复杂等特点，特别在我国工业化进程中，大量企业变更、改制等，使得污染责任主体的认定存在较大困难。随着各地“退二进三”的开展，使得土壤污染责任主体的人更加复杂。2019年1月1日实施的土壤污染防治法（以下简称土污法）规定，“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”2021年1月28日，生态环境部和自然资源部联合发布建设用地土壤污染责任人认定暂行办法和农用地土壤污染责任人认定暂行办法（以下简称两个办法），于2021年5月1日起施行。两个办法的出台，将为在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展责任人认定提供依据，进一步落实污染担责的原则。两个办法适用于行政主管部门在依法行使监督管理职责中，对建设用地和农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展的土壤污染责任人认定活动。这是当前土壤污染责任人认定工作的重点。涉及民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本办法。土壤污染责任人土壤污染责任人0202土污法规定“土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”也就是非人为因素导致的土壤相关问题不属于土壤污染，比如重金属高背景问题。土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地或建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，土壤污染责任人就有担责的义务。土污法对土壤污染责任人如何履行义务进行了明确，即土壤污染责任人负有土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。根据“污染者负担原则”，土壤污染责任人不仅应当是土壤污染风险管控和修复的责任主体，而且应当是首要责任主体。一方面，规定由土壤污染责任人负责土壤污染风险管控和修复，可以提升土壤污染责任人的违法成本，促使其积极、主动采取有效措防止土壤污染，有助于土壤污染的源头控制；另一方面，相对于土地使用权人、政府及其有关部门而言，土壤污染责任人更加了解各种污染物的来源和污染状况，由其承担土壤污染风险管控和修复义务可以节约成本，提高效率。土壤污染责任人的认定程序土壤污染责任人的认定程序0303土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，是需要在实践中深入探索的一个难点问题。为确保科学合理认定土壤污染责任，两个办法制定了严格的认定程序。一是开展调查。认定部门可以成立调查组开展调查，也可以指定或者委托调查机构启动调查工作。调查组或者调查机构的主要职责是：调查污染行为，判断污染行为与土壤污染之间的因果关系。二是审查调查报告。行政机关专职人员和有关专家成立土壤污染责任人认定委员会，对调查报告进行审查，并出具审查意见，包括调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确；调查程序是否合法合规；以及是否通过审查的结论。成立土壤污染责任人认定委员会，有利于培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。三是作出决定。行政主管部门在收到土壤污染责任人认定委员会报送的调查报告及审查意见后，作出认定决定，并连同土壤污染责任人认定委员会审查意见告知相关当事人。同时，两个办法规定：在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，应当充分听取相关当事人的陈述、申辩。相关当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。责任人认定的费用由谁来承担，是否会加重企业负担？依据土污法第七十条关于“各级人民政府应当加强对土壤污染的防治，安排必要的资金用于下列事项（二）各级人民政府及其有关部门组织实施的土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动”的规定，两个办法明确，开展土壤污染责任人认定所需的资金由相关行政主管部门依法向同级人民政府申请，不得向申请人收取任何费用。因此，土壤污染责任人认定工作不会加重企业负担。土壤污染状况调查及风险防范土壤污染状况调查及风险防范0404土污法及配套政策就土壤污染状况调查做出了诸多制度安排，如：“各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目，应当依法进行环境影响评价”，“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”，“土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。”环境影响评价技术导则土壤环境（HJ964-2018）要求开展土壤环境现状调查。拟取得土地使用权的单位或个人可以依法向相关单位了解土壤污染状况，以避免可能存在的土壤污染带来后续土壤污染责任纠纷的风险。