保障性住房市场保障性住房市场

资产配置报告动态信息 巴曙松教授及其研究团队 保 障 性 保 障 性 保 障 性 保 障 性 住 房 市 场 住 房 市 场 住 房 市 场 住 房 市 场 ： ： ： ： 强 化 与 回 归 强 化 与 回 归 强 化 与 回 归 强 化 与 回 归 2013 年 年 年 年 12 月 月 月 月 事由 事由 事由 事由： ： ： ：2013年前 11 月，中国已完成 2013 年全年保障性住房建设目标任务，并在资金保障、配套设施建 设等方面取得一定进展。近期一系列中央会议继续要求有序扩大住房保障覆盖范围，加大保障性住房建 设，不断完善保障性住房从准入、分配到退出的各个环节，预计保障性住房未来几年内将会在房地产市 场中扮演更为重要的角色。 点评 点评 点评 点评： ： ： ： 一 一 一 一、 、 、 、保障性住房市场近期 保障性住房市场近期 保障性住房市场近期 保障性住房市场近期特点 特点 特点 特点 （ （ （ （一 一 一 一） ） ） ）前 前 前 前 11 月已全面超额完成 月已全面超额完成 月已全面超额完成 月已全面超额完成 2013 年全年目标任务 年全年目标任务 年全年目标任务 年全年目标任务 按照计划，2013年全国计划新开工城镇保障性住房 630 万套，基本建成 470 万套。这一目标在 11 月底已 全面超额完成。来自住房城乡建设部的数据显示，截至 11 月底，全国城镇保障性住房开工 666 万套，基 本建成 544万套，完成投资 11 200亿元，全面完成年度目标任务。 资金是保障性住房建设中的瓶颈。一年来，中央财政加大支持力度，为保障性住房开工及基本建成目标 的顺利实现提供了坚实保障。以农村危房改造为例，2013 年中央支持全国 266 万贫困农户改造危房，中 央补助标准户均 7500 元，在此基础上对贫困地区每户增加 1000 元补助，对陆地边境县边境一线贫困农 户、建筑节能示范户每户增加 2500元补助。此外，财政部、国家税务总局出台了棚户区改造有关税收政 策，其中包括对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税，以及个人首次购买 90 平方米以下改造安置 住房，按 1的税率计征契税。国家发展改革委要求，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申 请发行企业债券用于棚户区改造项目建设。与此同时，还鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改 造项目建设。从土地供应到建设质量，从分配制度到产权探索，一年来，围绕保障性住房的诸多环节， 各部门和地方政府采取各种措施，确保这一重大民生工程顺利实施。 把加快配套设施建设摆在更加突出的位置，成为 2013 年保障性住房建设的重要任务。今年，中央加大了 对城镇保障性安居工程建设的支持力度，并专门安排了配套基础设施建设投资。中央财政还安排了新建 廉租住房和国有工矿棚户区改造、中央下放煤矿棚户区改造、国有林区（场）棚户区（危旧房）改造和 国有垦区危房改造项目配套基础设施建设补助资金，支持地方加快保障性住房小区的基础设施配套。与 此同时，各地采取措施，努力做到配套设施建设与保障性住房本身同步规划、同期建设、同时交付使用， 确保已竣工保障性住房能及时及早投入使用。 （ （ （ （二 二 二 二） ） ） ）中央 中央 中央 中央一系列会议要求加大保障性住房建设 一系列会议要求加大保障性住房建设 一系列会议要求加大保障性住房建设 一系列会议要求加大保障性住房建设 2013年 11月以来， 中央一系列会议都继续要求有序扩大住房保障覆盖范围， 加大保障性住房建设和供给， 不断完善保障性住房从准入、分配到退出的各个环节（参见图表 1）。 图 表 1 近 期 中 央 会 议 涉 及 保 障 性 住 房 的 内 容 时间 时间 时间 时间 会议 会议 会议 会议/文件 文件 文件 文件 涉及保障性住房的内容 涉及保障性住房的内容 涉及保障性住房的内容 涉及保障性住房的内容 2013年 11月 十八届三中全会中共中 央关于全面深化改革若干 重大问题的决定 健全符合国情的住房保障和供应体系， 建立公开规范的住 房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。 2013年 12月 中央经济工作会议 努力解决好住房问题，探索适合国情、符合发展阶段性特 征的住房模式，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住 房建设和供给，做好棚户区改造。 2013年 12月 中央城镇化工作会议 新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民 化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化。 资料来源：课题组 资产配置报告动态信息 巴曙松教授及其研究团队 为了落实中央会议精神，一些目标和举措也陆续提出： 根据国务院日前公布的全国资源型城市可持续发展规划（20132020年），中国将在 2020 年前 完成资源枯竭城市的棚户区改造，实现“居者有其屋”。力争到 2015 年基本完成资源型城市成片棚户区改 造任务。 从 2014 年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。 自 2014 年起，直辖市、计划单列市及省会城市的保障性住房，要全面执行绿色建筑标准，提高保障 性住房安全性、舒适性和健康性。 （ （ （ （三 三 三 三） ） ） ）供给端或成为未来房地产市场政策的着力点 供给端或成为未来房地产市场政策的着力点 供给端或成为未来房地产市场政策的着力点 供给端或成为未来房地产市场政策的着力点 梳理近年来中央经济工作会议内容发现， 自 2008 年开始， 中央经济工作会议均涉及商品房内容， 其中 2011 年中央经济工作会议提出“坚持调控不动摇，促使房价合理回归”，2012 年提出“继续坚持房地产调控政策 不动摇”。而今年相关提法并未明确表示要“调控”房地产市场，只是强调需要“解决好住房问题”。 实际上，十八大以来，新一届政府很少提及“房地产调控”，不再强调“调控”是一种进步，说明未来会强化 市场的决定性作用，这也是重建房地产行业长效机制的第一步。 当前在房地产行业出现的一些不尽合理、不太健康的现象，与制度层面的一些根深蒂固的缺陷有关。这 些缺陷涉及到货币供应、土地制度、财税体系、地方政府乃至官员的考核激励问题、房地产税收制度、 住房保障体系等多个方面。一时间要进行全方位的改革，并不现实，而比较现实的做法是从先易后难的 角度，一步一步地解决。其中，重建住房供应体系、增加保障性住房供应这一方面，在国际上已经有许 多成功成熟的经验，又符合中国国情，所以将其作为长效机制建设的第一步是理所当然的。 由此来看，新一届政府变“堵”为“疏”的思路逐渐清晰，供给端或成为未来房地产市场政策的着力点。顺应 这一政策趋势，今年北京市明确提出要发展价格低于周边市场 30%，面积以 90 平方米以下为主的自住型 商品房。该房源一经推向市场就受到“夹心层”的“热捧”（参见图表 3）。推出自住型商品住房是政府调控 思路向供给端转变迈出的实质性一步。对于低收入群体，政府有保障房支撑；对于中等收入群体，政府 提供带有保障性质的自住型商品住房；而未来的高端商品房完全可以由市场来决定。 图 表 2 北 京 自 住 型 商 品 房 政 策 要 点 资料来源：课题组 资产配置报告动态信息 巴曙松教授及其研究团队 二 二 二 二、 、 、 、保障性住房市场对商品房市场的影响 保障性住房市场对商品房市场的影响 保障性住房市场对商品房市场的影响 保障性住房市场对商品房市场的影响 （ （ （ （一 一 一 一） ） ） ）保障性住房 保障性住房 保障性住房 保障性住房政策 政策 政策 政策的历史 的历史 的历史 的历史： ： ： ：从加强到弱化再到回归 从加强到弱化再到回归 从加强到弱化再到回归 从加强到弱化再到回归 中国的保障性住房政策经历了一个从加强到弱化，再到回归的过程。1998年 23 号文件标志着从福利分房 向住房货币化和商品化的转变，同时确立了以经济适用房为主体的多层次房屋供应体系，这是历史上第 一个清晰界定的、针对不同收入家庭实行不同住房供应的政策。 但 2003 年 18 号文件的出台明确房地产业为国民经济的支柱产业，提出要逐步实现多数家庭购买或承租 普通商品住房，增加普通商品住房供应，就使得普通商品住房逐步成为市场的供应主体，而作为“具有 保障性质的政策性商品住房”的经济适用房的地位在实际执行层面被不断弱化。 直到 2007 年 24 号文件出台，中国才又重新强调加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市 低收入家庭住房困难的政策体系。其中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”， 同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。2008年起， 保障性住房建设被提到了前所未有的高度。该年 10月，国务院出台了“加大保障性住房建设规模，降低 住房交易税费，支持居民购房”的相关政策。2009年，中国政府又提出要持续加大廉租住房建设力度，3 年内基本解决 747 万户城镇低收入家庭的住房困难；接着提出用 5 年左右时间基本完成集中成片城市和 国有工矿棚户区改造。 但遗憾的是在 2010 年 10 号文件出台后，保障性住房政策才从制定层面转向落实执行层面。2011 年，中 国政府又提出当年建设各类保障房 1 000万套，“十二五”期间建设 3 600万套，从而到 2015 年末，保障性 住房存量在中国住宅存量的结构比重将达到 30%左右。这个建设目标不但表明中国房地产市场已经由过 度的商品属性特别是金融属性回归到了保障属性，也意味着中国的住宅市场“保障归保障、市场归市场” 双层格局的初步形成。2012 年十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强 保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”，而这也是“保障性住房建设”首次写进党代会报告。 （ （ （ （二 二 二 二） ） ） ）保障性住房市场与商品房市场的关系 保障性住房市场与商品房市场的关系 保障性住房市场与商品房市场的关系 保障性住房市场与商品房市场的关系 1. 保障性住房建设与商品房 保障性住房建设与商品房 保障性住房建设与商品房 保障性住房建设与商品房 一般认为，落实保障性住房建设可以疏导房地产市场供求关系，将是抑制房价过快增长，稳定房价的最 有效手段之一：在供给层面，保障性住房对定位中低端的商品房形成直接冲击，将明显改变房地产市场 的供给结构，以较好解决房地产市场结构性短缺的问题；在需求层面，目前大约有 10%、41%、7%的城 镇人口分别居住在原有私房、房改私房和租赁公房中，预计这部分人口将对保障性住房产生更大需求。 但从过往经验看，保障性住房建设并不会对商品房市场造成较大冲击，因为保障性住房需求方与商品房 需求方是明显不同群体：保障性住房主要针对中低收入住房困难家庭，而商品房主要面向中高收入家庭。 保障性住房市场与商品房市场又在各个方面产生互为影响，包括土地供应、配套资金等。中国在未来要 处理好两者的关系，探索房地产调控的长效机制，从分层的角度看就是基本的需求有保障，首次置业有 支持，梯级改善有市场。在这种分层应对的基础上，还需要进行税费的整合调整，防止重复征税，稳定 市场的预期，并且要在城镇化的过程中形成良好的大中小城市的良好的结构。 2. 棚户区改造 棚户区改造 棚户区改造 棚户区改造与商品房 与商品房 与商品房 与商品房 棚户区（危旧房）是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量 差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。城市棚户区改造包括拆除新建、改造、 综合整治等多种方式。棚户区改造是保障性住房建设重要的组成部分，包括城中村的改造、国有工矿棚 户区改造、国有林场棚户区改造、国有垦区危房改造等。 和兴建保障性住房不同，棚户区改造也包含了商品房的开发。只有通过市场的参与，才使得快速的