完善技术手段提升行业监管能力研究

完善技术手段提升行业监管能力研究 刘光浩 中国信息通信研究院 摘 要： 随着互联网加速向经济社会各领域融合渗透, 行业监管机构尤其地方行业监管机构三定职责不断增加。在现有监管队伍严重不足, 监管力量薄弱的背景下, 加强技术手段建设已成为提升工信部监管能力, 创新监管模式的重要突破点。在全面梳理信息通信行业监管的技术手段建设情况的基础上, 分析及总结当前行业监管技术手段在提升行业监管能力方面存在的问题及瓶颈, 提出进一步完善行业监管技术手段建设的总体思路和政策建议。关键词： 技术手段; 通信行业; 监管; 行业监管; 协同监管; 数据共享; 大数据; 云计算; 作者简介：刘光浩:中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师, 毕业于北京邮电大学经济管理学院, 主要从事信息通信行业监管、分享经济、云计算等领域研究。Improve the technical means to enhance the regulatory capacity of the communications industryLIU Guanghao China Academy of Information and Communication Technology; Abstract： As the Internet integrating and penetrating into all fields of economy and society accelerate, the responsibilities of the industry regulators, especially the local industry regulators, continue to increase. In case of the shortage of the existing supervisory team and the weak supervision power, strengthening the technical means has become an important breakthrough point for enhancing the regulatory capability of the ministry and innovative regulatory model. On the basis of comprehensively reviewing the construction of the technical means of the industry regulation, this paper analyzes and summarizes the existing problems and bottlenecks in the improvement of the industrial supervision ability, and puts forward the general idea and policy recommendations of improving the construction of the industrial supervision and management techniques.Keyword： technical means; communication industry; regulation; industry regulation; cooperative regulation; data sharing; big data; cloud computing; 1 完善监管手段的形势和意义近年来, 国家持续深入推进“放管服” (简政放权、放管结合、优化服务) 改革, 加快政府职能转变, 激发市场活力和创造力, 促进创业创新, 维护市场竞争秩序, 增强企业和群众的获得感和满意度。信息通信领域技术创新活跃、经营主体众多、涉及用户面广, 行业监管任务艰巨, 完善技术手段对于更好地深入推进“放管服”改革、全面提升事中事后监管能力具有重要的积极意义。1.1 国家对信息通信行业监管提出更高要求三年来, 随着“放管服”改革事业的逐步推进, 政府职能转变在加速, 民众与政府的沟通成本在降低, 企业营商环境在完善。2017 年 6 月, 国务院召开全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议, 李克强总理出席并发表重要讲话。克强总理指出, “放管服”改革是一个系统的整体, 要求监管机构转变以审批发证为主要内容的传统管理体制, 从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主, 在“放”上下更大功夫, 进一步做好简政放权的“减法”, 又要在创新政府管理上破难题, 善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。“放管服”改革要求工信部持续做好简政放权、放管结合、优化服务, 大力推进电信业务经营许可行政审批制度改革, 创新事中事后监管, 减轻企业负担, 激发市场活力, 营造良好政策环境, 维护市场良好竞争秩序, 推动行业健康有序发展。1.2 相关部委机构通过技术手段强化事中事后监管, 要求各部门建立协同管理机制相关部委机构与企业积极合作, 通过技术手段建设深化“放管服”改革。近年来, 工商总局、发改委、海关等在放松事前准入的情况下, 充分利用互联网企业的技术和数据分析优势, 积极开展合作, 创新监管模式, 不断强化事中事后监管。如工商总局与 360 公司合作, 建立“全国网络交易平台监管服务系统”, 推进线上线下一体化监管。海关总署与阿里云合作, 共同构建海关大数据云平台, 为全国通关一体化提供数据支撑。同时, 随着互联网向各行各业的加速渗透, 互联网业务不但具有互联网信息服务属性, 还嫁接了各个细分行业的属性, 这种“双重”乃至“多重”身份属性, 倒逼所涉及的各个管理部门强化总体统筹和横向协作, 实现信息共享和互换, 共同建立快速高效的协同管理机制。如, 工商部门对于线上出售假冒伪劣产品的企业进行调查或要求其停止提供服务, 就需要会同行业管理部门, 在主体资质、经营行为、网络接入信息等方面进行信息共享和执法互助。1.3 各地政府加快推进“互联网+政务服务”, 要求地方通信管理局实现数据共享国务院高度重视通过大数据、云计算等信息技术加强市场主体监管和提升政府治理能力。2015 年 7 月, 国务院办公厅发布关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见, 提出要充分认识运用大数据加强对市场主体服务和监管的重要性, 以及对推进简政放权, 实现放管结合, 转变政府职能, 降低行政监管成本的积极作用。2016 年 9 月, 国务院发布关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见, 要求各监管部门实现数据共享, 到 2017 年, 各省 (区、市) 人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台;到2020 年, 建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。目前, 全国 90%以上的省人民政府纷纷结合自身区域特点, 整合本地区政务服务资源, 要求省通信管理局等其他相关监管机构打通数据壁垒, 实现各部门、各层级数据信息互联互通和充分共享, 加快构建便捷一体化的互联网政务服务平台, 为用户提供一站式服务。1.4 技术手段是实现“放得下”“管到位”“服务好”的关键抓手近年来, 工信部高度重视“放管服”改革工作, 在深化行政审批制度改革、推进“放管服”改革方面做了大量工作, 取得了阶段性的成果和重要进展。在简政放权方面, 工信部部取消和下放行政审批事项共 28 项, 占原有行政审批事项的 50%, 对降低准入门槛, 减轻企业负担, 激发市场活力起到了促进作用。在加强事中事后监管方面, 对已经取消和下放的行政审批事项, 在及时公布信息、接受社会监督, 严格把关、防止变相审批和做好衔接、避免出现脱节的基础上, 各相关司局通过备案报告、抽查检查、信息公示等措施, 重点加强事后监管工作。在改进优化服务方面, 成立推进职能转变领导小组, 在持续简政放权、放管结合的同时, 着重强化优化服务。同时, 工信部大力推进“互联网+政务服务”, 依托部门户网站推进行政许可事项实现网上“一个窗口”办理, 制定了“一个窗口”查询、受理、办理三步走的计划。但随着行业监管职能的不断增加, 监管队伍力量不足、法律法规尚不健全、管理体制机制亟待完善等问题逐渐凸显, 导致在放松事前的同时, 事中事后跟进不足, 难以形成监管闭环。信息通信是技术密集型的高科技行业, 要想实现更精准更高效的监管, 就要充分发挥云计算、大数据等技术手段在监管中的积极作用, 充分利用技术手段获取和分析数据, 更加及时准确地了解市场发展动态, 提高监管的针对性和有效性, 拓宽服务渠道和提高便捷性, 大幅降低行政监管成本, 缓解监管力量不足的现状, 有效提升“放管服”能力。2 技术手段建设存在的问题2.1 技术手段分散, 难以有效发挥监管合力在历次行政体制改革过程中, 工信部根据监管职能变化和改革要求, 先后建立起一系列功能相对单一、运维主体分散、技术标准不一的技术手段体系。但是, 一方面, 这些系统的立项时间、资金来源、开发单位各不相同, 分散在部内相关司局业务处室, 难以互通, 无法发挥监管合力。从中央和地方联动来看, 各地结合属地监管需要而自建系统也很少与部系统实现对接, 与其他省自建系统之间也缺乏互通, 部省、跨省协同监管难以实施。另一方面, “数据烟囱”难以打破, 无法实现内部数据共享。目前大量行业监管数据分散在部统管和省内自建的各个系统中, 数据之间相互独立, 格式不一, 给跨系统共享带来较大壁垒。由此也导致企业多头重复填报数据, 增加企业负担。2.2 原有技术手段改造升级压力增大与新技术手段建设难同时存在, 无法满足当前监管需求当前, 部分技术手段功能缺乏更新和维护, 同时也缺乏对新技术新业务监管的抓手, 导致在放松事前准入的同时, 事中事后监管手段不足, 影响监管效力。一是部分系统立项时间早, 功能模块陈旧, 已无法支撑监管需求。目前部分技术手段功能陈旧, 硬件无法购买, 软件模块代码亟需重新开发, 如电信网互联互通质量监测系统。二是技术手段建设维护资金来源单一, 缺乏可持续性的资金保障。技术手段建设长期依赖财政拨款, 后期运维经费严重短缺。近年来信息通信网络与业务快速发展, 业务形态不断演变, 所需的技术手段类型和覆盖范围不断拓展, 行业监管系统功能更新往往受制于财政资金与项目周期, 较为单一资金来源造成系统功能更新缓慢, 难以适应新形势监管需要。三是技术手段难以适应信息通信技术和业务快速发展的监管需要, 新兴领域手段缺失。随着互联网新技术新业务不断涌现, 市场主体海量扩张, 对行业监管提出新挑战。现有管理模式针对新技术新业务管理更多的倾向于行政手段, 缺乏技术手段支撑。尤其是在移动 App、互联网+融合业务、用户个人信息保护、市场竞争行为取证等方面, 尚需统筹考虑, 加快技术手段建设。2.3 跨部门数据共享机制缺失, 协同监管效率有待提高跨部委数据共享程度不足, 尚处于一事一议、纸质报送等阶段, 不利于推进跨部门协同监管。一是跨部门数据共享机制尚未建立。长期以来, 由于受到技术手段、管理机制等多重因素制约, 工信部及省通信管理局尚未与相关部委和地方政府建立良好的数据共享机制。一方面, 尽管部分行业信息系统, 如网站备案系统、电信业务综合管理系统, 已与工商、公安等部门实现了数据比对, 但是大多是逐条比对, 没有实现批量比对。另一方面, 由于行业内系统大部分属于部统建系统, 无法与地方政府系统对接, 地方管局只能采用手工上报数据的方式, 严重影响协同监管效率。二是缺乏数据共享标准和技术要求, 难以把握共享尺度。目前政府间的数据共享是大趋势, 省内相关部门对管局数据开放的需求也越来越多, 但在数据开放问题上部内尚未建立统一的标准和尺度, 让管局难