重庆警院行政法与行政诉讼法法考辅导讲义第12章　行政诉讼的受案范围

第12章行政诉讼的受案范围第一节概述一、受案范围的概念受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。这里的关键问题有：1、行政争议与民事纠纷的区别。所谓行政争议，是指因行政机关行使职权、实施公务活动而发生的法律争端，与民事纠纷的区别表现在：(1)主体不同。行政争议的一方当事人通常是行政机关和法律法规授权的公务组织，而民事纠纷的双方当事人通常是公民、法人或者其他组织。(2)法律依据不同。如果争议的发生原因是公法适用行为，应当认定为行政争议。行政机关是否应当适用公法，应当由法院作出客观的判断；在客观上应当适用公法时，即使行政机关认为应当适用私法，其行为引起的争议也属于公法争议。(3)原因和过程不同。发生在行政管理过程中的争议，应当认为具有公法的性质。(4)权利义务不同。行政机关享有的权利具有独占性。如果行政机关行使了只有它才能行使的权利，履行了只有它才能履行的义务，因此引起的争议就具有了不同于一般民事纠纷的行政性质。(5)公权力因素。行政机关行使公权力的行为以及利用公权力形成的便利条件的行为，属于公法行为，因此引起的属于行政争议。(6)目的不同。行政机关以行政管理或者公务为目的实施的行为引起的争议通常是行政争议。(7)有利于相对人或者争议的解决。以行政诉讼方式解决争议对相对人有利或者有利于争议的解决的，应当赋予有关争议以行政争议的性质。在具有两可的情况下，当事人享有选择权。上述标准并非绝对，有些法律争端客观上就是行政争议和民事纠纷的混合或者竞合。在这种情况下，除了注意行政争议和民事纠纷的区别之外，还需要考虑如何处理行政诉讼和民事诉讼之间的关系。这方面的一个典型是最高人民法院关于当事人对专利管理机关作出的处理决定不服，以专利管理机关为被告提起诉讼的，人民法院应否作出行政案件受理的批复(1995年7月7日发布实施)的规定。专利侵权案件中有关赔偿责任和赔偿数额的纠纷，若专利管理机关调解后，当事人一方或双方反悔的，以对方当事人为被告提起诉讼的，人民法院应作为民事案件受理。专利管理机关依据专利法第60条的规定，作出责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失的处理决定，若当事人一方或双方对专利管理机关作出的处理决定不服，以专利管理机关为被告提起诉讼的，人民法院应作出行政案件受理。2、公务行为和个人行为的区别。行政机关工作人员实施的行为具有个人行为和公务行为两种可能性，只有公务行为引起的争议才属于行政争议。公务行为与个人行为的区别标准主要是：(1)身份。只有具有行政机关工作人员身份的人才有权实施公务行为。(2)名义。行政机关工作人员以所在行政机关的名义实施的行为才有可能是公务行为，确定名义的主要标准是制服、证件等公务标志。(3)权限。行政机关及其工作人员在职务关系委托权限内实施的行为才是公务行为。(4)时间和地点。在上班时间和办公场所实施行为通常是公务行为。(5)目的。行政机关工作人员以公务目的实施行为才属于公务行为。(6)关联性。只有与公务密不可分的行为才是公务行为。上述标准不是绝对的，应当综合应用，结合案件的具体情况认定。3、行政争议的种类。行政争议的种类和表现形式多种多样。从主体来看，行政争议可能发生在行政机关与其他国家机关、行政机关与行政机关、行政机关与公务人员、行政机关与公民、法人或者其他组织之间，甚至发生在国内行政机关、外国的行政机关、外国人或者国际组织之间；从发生原因来看，可能是因外部行为，也可能是因内部行为而发生的争议；从内容来看，可能是因法律规范的适用和解释而发生的争议，也可能是因为事实的调查和认定而发生的争议。所有这些争议，可能是法律性质的争议，也可能是政治性或者纯粹技术性问题而发生的争议，并非都适合通过行政诉讼的途径解决，因此产生了行政诉讼与其他法律救济途径在行政争议解决方面的衔接和协调问题，这首先要求划定人民法院审理行政争议的种类和范围。4、哪些行政争议属于行政诉讼的受案范围，受一个国家的宪政体制和政治、经济、文化、法律传统和学理研究等多种主客观原因的制约。具体而言：(1)公民基本权利保护。从基本权利保护这一法治国家的要求来看，宪法在设定公民基本权利的同时，就意味着设立了相应的行政诉讼救济制度。只要公民的基本权利受到了行政机关管理活动的影响，公民就可以起诉。换句话说，基本权利保护和人权保障要求将一切影响公民基本权利的行政活动纳入行政诉讼的受案范围。(2)职能分工体制。每一种国家权力都有自己的特定的专长，只适合处理特定的问题。人民法院行使司法权，因受其专业、程序的限制，并不适合也不可能处理所有的行政争议。因此，职能分工体制客观上要求限制行政诉讼的受案范围。(3)司法政策。在基本权利保护和宪政职能分工体制的矛盾协调中，人民法院的基本立场影响着法定受案范围的实际运作效果，人民法院在受案范围大小的确定方面具有一定的能动性和裁量权，往往通过司法解释和个案中的法律解释调节受案范围的大小。(4)学理研究。学界有关公共利益、行政行为、事实行为、受案范围、审查范围、原告资格等基本概念的解释，是影响行政诉讼受案范围大小的重要因素。二、受案范围的确立方式受案范围的确立方式分为概括式、列举式和混合式等。概括式是由行政诉讼法典对受案范围做原则性、概括性的规定。概括式的优点是简单、灵活，但可能出现具体解释的困难。列举式是指法律明确规定法院可以或者不能受理行政争议的种类，有肯定式列举和否定式列举两种。肯定式列举是由行政诉讼法和单项法律、法规对属于行政诉讼受案范围的行政争议逐类列举；否定式列举是对不属于行政诉讼受案范围的事项加以逐类列举，凡列举的都被排除在受案范围之外，未做排除列举的则都在受案范围之内。列举式的优点是具体、易于掌握，但存在繁琐、挂一漏万的缺陷。混合式是将上述两种方式混合使用，以发挥各种方式的长处，避免各自的不足，相互弥补。但是，混合式存在概括规定与列举规定之间的衔接难题。我国行政诉讼受案范围的确立方式属于混合式，但也有自己的特点，具体表现在：1、概括式规定与列举式规定相结合。概括式规定是指行政诉讼法的第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。以及行诉法解释的第1条第1款：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。列举式规定是指行政诉讼法第11条、第12条和行诉法解释第1条第2款。2、肯定式规定与排除式规定相结合。肯定式规定是指行政诉讼法第2条、第11条和行诉法解释第1条第1款，否定式规定是指行政诉讼法第12条和行诉法解释第1条第2款。这里的难题是两种规定方式之间的协调，它们之间往往存在空白或者交叉的灰色地带。3、行政诉讼法的一般规定与单行法律法规的个别规定相结合。行政诉讼法第11条第2款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第12条第4项规定人民法院不受理"法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为"。这就允许通过个别立法逐步扩大或者限制行政诉讼的受案范围。4、权利标准与行为标准相结合。行政诉讼法第2条规定的权利标准是"合法权益"，而第11条则将"合法权益"限制在人身权和财产权。对除此之外的其他权利是否给予行政诉讼的司法保护，如政治权利和社会权利，行政诉讼法没有明确规定。关于行为标准，行政诉讼法限制在"具体行政行为"方面。在理解行政诉讼的受案范围时必须将行政诉讼法的规定与单行法律法规整合协调，不能将行政诉讼法的有关规定孤立起来。这就要求我们注意区分"行政诉讼法规定的受案范围"与"法定受案范围"两个概念。"法定受案范围"大于"行政诉讼法规定的受案范围"，具体表现于公民合法权益、规范性文件、事实行为、内部行为、法定最终裁决行为等方面。三、受案范围的确定标准确定标准是指法律规定受案范围时所应用的要素，总体上有两个：(一)行为标准这是指引起行政争议的行政活动的种类，也就是说，哪些行政活动属于行政诉讼的受案范围，可以被人民法院审查。1、具体行政行为。这是行政诉讼法规定的行为标准，有关的条文是行政诉讼法第2条、第11条和行诉法解释第1条第1款。需要注意的是，行政诉讼法在将行政行为作为受案范围确立标准时采取了理论上通行的分类。因此，在把握"具体行政行为"这一核心线索的基础上，需要明确行政行为的分类。(1)具体行政行为与抽象行政行为。人民法院只能受理因具体行政行为引起的行政争议(行政诉讼法第2条)，原则上只审查具体行政行为的合法性(行政诉讼法第5条)。(2)内部行政行为与外部行政行为。人民法院只受理外部行政行为引起的行政争议，有关公务员任免、奖惩等内部行政行为引起的行政争议，人民法院不受理。(3)行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收与国家行为、行政指导、最终裁决行为、刑事诉讼行为等引起的争议。对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等具体行政行为引起的争议，人民法院受理；对国家行为、行政指导、法定最终裁决行为、刑事诉讼行为等引起的争议，人民法院不予受理。2、事实行为、公务员管理行为、法定最终裁决行为。按照行政诉讼法的规定，这三种行为不属于一般行政诉讼的受案范围。但是，按照国家赔偿法的规定，在特定条件下，这三种行为属于行政赔偿诉讼的受案范围。首先，国家赔偿法明确规定了事实行为(第3条第24项)的行政赔偿程序(第9条第12条)。其次，公务员管理行为本是内部行为，不在行政诉讼的受案范围之内，但是，国家赔偿法并没有排除其国家赔偿责任。这意味着，公务员管理行为违法侵害公务员合法权益的，行政机关同样承担国家赔偿责任。最后，公民不服法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为的合法性的，不能到法院起诉。但是，在最终裁决的具体行政行为违法性经行政机关确认之后，因赔偿问题发生争议的，经行政机关先行处理(行政处理前置程序)之后，受害人可以提起行政赔偿诉讼。(二)权利标准这是指行政诉讼保护的公民合法权益的种类，也就是说，行政活动侵害了公民的哪些合法权益，人民法院才予以受理。对此，可以从两个角度把握：1、人身权和财产权。这是行政诉讼法第2条、第11条规定的权利标准。(1)人身权。人身权首先是一个宪法概念。我国宪法规定的人身权有人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯、与人身自由相联系的住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护等。从宪法确认的这些权利来看，所谓人身权，是指公民为了生存必不可少的、与公民的身体和名誉密不可分的权利。这些权利，在法律上是公民的基本权利，而客观上是公民生存的基本条件。民法学界一般认为，所谓人身权是指与权利主体自身密不可分的、没有财产内容的权利，包括人格权和身份权。人格权又分为生命健康权、自由权、名誉权、姓名权、肖像权等。身份权分为亲权、监护权、著作权、发明权等。行政法上的人身权的范围比较广泛，除了包括宪法规定的人身权、民法规定的人身权之外，还包括行政法律法规规定的特殊的人身权，如公务员的身份保障权。(2)财产权有广义和狭义之分。广义的财产权是指具有一定的经济内容的权利。按照这种观点，除了通常所说的物权、债权、知识产权、继承权、经营自主权、物质帮助权属于财产权的范畴之外，劳动权、受教育权、休息权等与财产密不可分、具有一定的经济内容的权利也属于财产权的范畴。狭义财产权是指具有直接的经济内容的权利，包括物权、债权、知识产权、继承权、经营自主权和物质帮助权。2、合法权益。这是行政复议法第1条、第6条规定的行政复议受案范围的权利标准。合法权益可以分为人身权、财产权、政治权、社会权和平等权等种类。政治权是指公民的参政议政权，具体包括选举权和被选举权，批评、控告和检举权，出版自由、