重庆警院行政法与行政诉讼法法考辅导讲义第16章　行政诉讼的特殊制度与规则

第16章行政诉讼的特殊制度与规则第一节行政诉讼证据行政诉讼证据制度是行政诉讼中的核心问题之一，它既是当事人进行行政诉讼，维护自己合法权益的有力武器，也是人民法院查明案件事实，辨别争议事实真伪的工具。目前，我国对行政诉讼证据的主要规范，除行政诉讼法和行诉法解释外，另一重要依据就是由最高人民法院于2002年6月4日通过的关于行政诉讼证据若干问题的规定(以下简称行政证据规定)，该规定于2002年10月1日开始实施。一、行政诉讼证据的概念和种类(一)行政诉讼证据的概念行政诉讼证据，是指在行政诉讼过程中，一切用来证明案件事实情况的材料。它既包括当事人向人民法院提交的证据，也包括人民法院在必要情况下依法收集的证据。不过，不管证据来源如何，任何证据都必须经法庭查证属实才能作为定案依据。行政诉讼证据虽与其他诉讼证据有许多相同之处，但也有明显的特征：第一，行政诉讼证据来源的特定性。就行政案件而言，在行政诉讼之前往往已经历了行政程序。在行政程序中，作为行政诉讼原、被告的公民、法人或者其他组织和行政机关已围绕被诉具体行政行为提交和收集了相关证据。同时，行政诉讼的证据主要由被告行政机关提供给人民法院，行政机关在行政程序中必须遵循先取证、后裁决规则，待充分、全面掌握了证据，才能作出具体行政行为。行政诉讼证据主要是在行政程序中已产生或确定的证据。第二，行政诉讼举证责任分配的特殊性。"谁主张、谁举证"是民事诉讼分配举证责任的基本规则，而在行政诉讼中，被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任是基本规则，原告只在特定情况下对特定情况承担举证责任。第三，行政诉讼证据证明对象的特殊性。民事诉讼证据所要证明的是双方当事人在民事法律关系中的某种事实或行为，刑事诉讼证据所要证明的是被告是否实施了某种犯罪或犯罪事实的情况，而行政诉讼证据则要证明具体行政行为是否合法。(二)行政诉讼证据种类根据行政诉讼法的规定，行政诉讼证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。在这些证据种类中，绝大多数与刑事诉讼、民事诉讼的证据种类相同，而其中属于行政诉讼特殊证据种类的是现场笔录。现场笔录，是指行政机关及其工作人员在执行行政职务的过程中，在实施具体行政行为时，对某些事项当场所作的书面记录。行政机关的现场笔录通常在事后难以取证或证据难保全的情况下使用。行政机关制作现场笔录必须遵循下列规则：第一，现场笔录应当现场制作，不能事后补作，这是现场笔录的应有之义。第二，现场笔录应当有执行职务人、当事人、见证人等有关人员的签名或盖章。二、行政诉讼举证责任(一)举证责任的概念在我国，"举证责任"一词首先由行政诉讼法引入法律之中。一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，指承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。虽然对有争议事实作出认定是法院的职责，是人民法院作出裁判的前提条件，但当事人是案件事实的直接利害关系人，他们不仅了解案件情况，而且也有动力和积极性向法院提供对自已有利的证据，因此举证责任应由当事人来承担。举证责任将当事人举证与其诉讼结果联系起来，课以当事人一种诉讼风险，有利于案件的顺利解决。要求当事人对特定的事实承担举证责任，促成案件事实的尽快查明，是确立举证责任制度的基本目的。同时，由于举证责任所确立的风险，可以促使当事人在进行法律行为时注意形成和保存证据，防范其中的一些风险。(二)举证责任分配举证责任的分配是法律按照一定的标准，规定应当由哪一方当事人对诉讼中的相关事实提供证据加以证明，否则就应承担败诉后果的问题。举证责任的分配，是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人权益的保护和诉讼公平正义的实现。行政诉讼因其性质的特殊性，在举证责任的分配方面也体现出独特性。行政诉讼法第32条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政证据规定第6条进一步规定：原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。因此，在我国，行政诉讼法确立了被告行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则，这使行政诉讼举证责任的分配明显区别于民事诉讼举证责任的分配。根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼举证责任的分配采用"谁主张、谁举证"的规则。行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为合法性负担举证责任的原则主要基于以下原因：第一，由被告负担举证责任，是被告行政机关在行政程序中必须遵循"先取证、后裁决"规则的自然延伸。"先取证、后裁决"是行政机关在行使行政职权，作出具体行政行为过程中，必须遵循的基本规则。这一规则是行政机关行使职权必须"以事实为根据"的具体化，它要求行政机关在作具体行政行为前，应当认真调查，充分收集证据，在证据充分、事实清楚的基础上，正确适用法律，作出正确的行政行为。正因为有此要求，一旦行政机关作出的行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明其具有合法性，理所当然。第二，由被告负担举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。行政诉讼审理的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，该具体行政行为由被告作出，被告对该具体行政行为的证据最为了解；而且在作出具体行政行为过程中，被告行政机关居于主导地位，行政机关行使职权无需征得公民、法人或者其他组织同意，因此被告行政机关的举证能力比原告要强，由被告负担举证责任体现了负担公平原则，有利于保护公民、法人或者其他组织的诉权。第三，由被告负担举证责任，有利于促进行政机关依法行政。要求被告行政机关对被诉具体行政行为合法性承担举证责任，事实上要求行政机关负担这样一种责任，即在进入行政诉讼程序之前，作出具体行政行为时，就应当具有事实根据和法律根据，否则其所作出的具体行政行为就是违法的，将会被法院撤销。这一要求有利于行政机关认真行使自己的权力，严格执法，做到依法行政。虽然行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但不排除在特定情况下由原告提供证据的可能。根据行政证据规定，行政诉讼中原告提供证据仅限于下列情形：1、公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼，必须具备一定的条件，只有符合法定条件的起诉，人民法院才会立案受理。因此，为保证人民法院正确受理案件，起诉人应当向法院提供证明他的起诉符合法定起诉条件的相应证据。不过，就起诉期限问题，如果被告认为原告起诉超过法定期限的，则应由被告承担举证责任。2、在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。被告不作为案件大多是依申请行政行为引起的行政争议，此种行政行为的作出须以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，没有申请人申请，行政机关不得从事该行为。因此，对依申请的行政行为，既然原告起诉被告不作为，他就应当提供证据证明自己在行政程序中曾经向行政机关提出过申请，否则其要求被告履行法定职责就失去了基础。不过，只要原告证明其提出过申请，被告就应当证明其不作为符合法律规定。值得注意的是，起诉被告不作为案件中，由原告提供证据的情形仅限于依申请行政行为，如果行政机关法定职责的履行不以原告申请为前提，而是被告行政机关必须依职权主动履行的，如警察看到正在遭受不法侵害的公民，不依职权进行保护，即属此情形。同时，为避免实践中由于行政机关申请登记制度不健全，致使申请人在确实已提出申请，却因行政机关的原因而无法证明曾提出申请的现象，法律规定原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除原告对提出申请事实的提供证据的要求。3、在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。在行政赔偿诉讼中，原告因被诉具体行政行为遭受损害，是原告主张被告给予自己行政赔偿的基本前提，原告的这一主张与被诉具体行政行为的合法性没有必然关联，由原告提供证据更为恰当。最高人民法院颁布的行诉法解释，除规定原告在上述三种情况下需要承担举证责任外，还规定对"其他应当由原告承担举证责任的事项"原告也要承担举证责任。鉴于这一规定过于含糊，且不符合行政诉讼法关于举证责任分配的基本精神，2002年由最高人民法院制定的行政证据规定排除了这一情形，将原告提供证据的要求严格限定在上述三种情形之内。(三)举证期限行政证据规定对原、被告举证期限作出了不同规定。1、被告的举证期限。按照规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。2、原告的举证期限。按照规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。被告举证期限短于原告举证期限的规定，具有合理性。被告在行政诉讼中所提供的证据，应是在行政程序中已收集了证据，一般情况下10日的举证期限对行政机关足够了。而原告收集证据往往需要一个过程，过短的期限限制，不利于保护原告的合法权益。三、提供证据的要求当事人向法院提供的各类证据，只有合乎法定要求才会具有效力。行政证据规定根据各类证据的特点，对不同证据的要求作出了规定。(一)书证书证是指以文字、符号、图形所记载或表示的内容、含义来证明案件事实的证据。为保证书证内容的真实性，当事人向人民法院所提供的书证，除法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定外，一般应当符合下列要求：(1)原则上应提供书证的原件，在提供原件确有困难时，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。按照规定，原本、正本和副本均属于书证的原件。(2)提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。(3)当事人提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。(4)被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。值得注意的是，当事人向人民法院提供外文书证，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，并由翻译机构盖章或者翻译人员签名。(二)物证物证是指以自己的存在、形状、质量等外部特征和物质属性，证明案件事实的物品。与书证相比，物证相对直观和简单，在形式上和手续上一般无特别要求，因此对物证的要求相对较少。当事人向人民法院提供物证的，原则上应当提供原物，在提供原物确有困难时，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；如果原物为数量较多的种类物时，当事人应当提供其中的一部分。(三)视听资料视听资料是利用现代科技手段记载法律事件和法律行为的证据，具有较强的准确性和逼真性。不过，视听资料又容易用剪接后复制等手段伪造或变造，因此对当事人提供的视听资料应进行严格要求。法律规定，当事人向人民法院所提供的计算机数据或者录音、录像等视听资料，应当符合下列要求：(1)当事人应向法院提供有关资料的原始载体，在提供原始载体确有困难时，可以提供复制件；(2)当事人应注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；(3)声音资料应当附有该声音内容的文字记录。对于当事人向人民法院提供的外国语视听资料，当事人应同时附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译