重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第2章行政法的基本原则

第2章 行政法的基本原则内容提要本章阐述了行政法基本原则的概念、功能与确立标准，探讨了依法行政原则的基本要求和具体内容，分析了合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效、权责统一的内涵及相互关系。第一节 行政法基本原则概述一、行政法基本原则的概念“当原则被系统表述时，所表述的是蕴涵于活动自身的某种东西。原则通过系统表述得以明确，并因而成为明智行为的基础。随之而来的是，原则和以其为原则的活动，构成了一种逻辑关系。从事这些活动就应该是按照它们的原则行事。” 英A.J.M.米尔恩著：人的权利与人的多样性人权哲学，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第2627页。在法律和法学中，原则或基本原则具有十分重要的意义。法的基本原则是“整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”。 沈宗灵主编：法理学，高等教育出版社1994年版，第40页。也可以说是法的灵魂，体现着法的根本价值。任何国家的法包括行政法都不可能没有基本原则。但作为部门法的基本原则与一部单行法律的基本原则以及具体规则有所不同。部门法的基本原则通常是一种理念，一种具有宏观指导意义的法理，它不一定必须由法律条文直接规定出来，但却是整个部门法的灵魂并体现着该部门法的价值和本质特征。一部单行法律常也有基本原则，如行政诉讼法、行政处罚法和行政许可法等的基本原则。单行法律的基本原则是部门法基本原则的体现、伸展和具体化，它通常由成文法的具体条文加以确立和宣示。部门法基本原则的精神贯穿于所属的各项法律、法规全部法律条文之中，法律、法规中的基本原则和具体规则都不得与部门法的基本原则相抵触。行政法的基本原则是行政法学的基本理论问题之一。正确理解行政法的基本原则，有助于深入正确领会行政法的内在精神；全面掌握行政法的基本原则，有助于确立规范行政行为的标准。目前，我国行政法学者对行政法基本原则概念的表述，全国法学统编教材和主流教科书中具有代表性的主要有以下几种：（一）行政法基本原则，是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制订、修改、废除并指导行政法实施的基本准则或原理。 罗豪才主编：行政法学，中国政法大学出版社1996年版，第53页。（二）行政法基本原则，是指指导行政法制订、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。 应松年主编：行政法学新论，中国方正出版社1999年版，第37页。（三）行政法基本原则是贯穿行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的基本准则。也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志。 王连昌主编：行政法学，中国政法大学出版社1999年版，第18页。（四）行政法基本原则，是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第62页。（五）行政法基本原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制订与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。 胡建淼主编：行政法学，复旦大学出版社2003年版，第33页。综合上述各家观点，并结合我国行政法制的发展和行政法治的实践，我们认为，所谓行政法基本原则，是指反映现代民主宪政精神，集中体现行政法的目的和价值，贯穿于行政法规范之中，并指导行政法的制定、执行和遵守，规范行政行为实施和行政争议解决的基本准则和原理。行政法的基本原则蕴涵着行政法的精神实质，是行政法的具体原则和规则存在的基础；反映着行政法的价值目标，是行政法理论中带有基础性、根本性的问题。二、行政法基本原则的功能行政法基本原则是行政法精神实质和价值目标的集中反映。探讨和确立行政法的基本原则，对于行政法的理论与实践，对于加强行政领域的法制建设，实现行政法治具有重要意义。行政法基本原则的功能主要表现在以下几个方面：（一）指导功能指导行政法律规范制订、实施是行政法基本原则的基本使命。基本原则作为一种根本性的法律准则，其直接的功能就在于为次级规范的产生提供依据。与此同时，行政法没有一部统一、完整的法典，而是由分散于众多法律文件中的行政法规范组成。这些行政法规范之间关系错综复杂，给人们执行和适用行政法规范带来了许多的困难和不便。行政法基本原则贯穿于所有行政法规范之中，统率着所有的行政法规范。因此，充分认识和把握行政法的基本原则，有助于人们领会行政法的精神实质，准确地理解条文规定，正确地适用行政法规范于具体的事件和行为，防止在执法和司法中发生偏差，既维护好公共利益和社会秩序，又保护好公民、法人及其他组织的合法权益。（二）解释功能“法律是一种阐释性的概念。” 美德沃金著：法律帝国，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第364页。但英国大法官丹宁勋爵认为法律应该随社会发展去适应变化了的情况，反对从字面上解释法律，而主张根据公平正义的原则去解释法律。他指出：“制定法和法律文件的语言永远不可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。” 英丹宁勋爵著：法律的训诫，杨百揆等译，群众出版社1985年版，第3页。 行政法的基本原则体现着行政法的立法精神，反映着行政法的价值和目标，是行政法的目的与规则制度之间的中介和桥梁，掌握行政法的基本原则，有助于人们正确理解行政法和对行政法进行准确解释。 （三）整合功能对于缺乏一部统一法典的行政法来说，要想使成千上万的行政法规范之间保持紧密地联系，形成一个有序的整体，必须依靠行政法基本原则的统帅和整合，从而维护行政法制的统一、协调和稳定。由于行政管理的广泛性、多样性和复杂性，决定了行政法规范的广泛性、多样性和复杂性。然而，这些广泛、多样和复杂的行政法规范所体现的基本精神应该是统一的。同样，由于行政关系变化较快，作为调整行政关系的行政法规范也易于变动，但相对多变的行政法规范所体现的基本原则是稳定的。正是行政法基本原则的统一性和稳定性维系着行政法制的统一、协调和稳定。此外，行政法基本原则的形成和普及，也将极大地引导和推动全社会先进行政法律意识的培育，为行政法治的发展创造良好的社会环境。（四）补缺功能即弥补行政法规范的漏洞。由于行政法调整社会生活的领域非常广泛，现代社会的飞速发展给行政法的立法工作带来了巨大的压力。因我国行政法制建设起步较晚，在许多方面还缺少相应的行政法规范，已有的行政法规范，有的因不能适应社会发展的需要而显得滞后或存有漏洞，而行政管理活动又要依法进行，此时，可以根据行政法基本原则体现的精神实质来处理和解决有关问题。因此，行政法的基本原则不仅对行政法规范起统率作用，而且能弥补行政法规范的漏洞。总之，行政法基本原则是贯穿于行政法的各个环节和各个方面的基本准则和原理，具有普遍性和原理性；行政法基本原则不仅仅是一种具有指导性的原理或准则，而且是一种具有规范性的法则；行政法基本原则是行政法的精髓，是行政法价值观念的体现，因而具有较高的层级和约束力。因此，行政法基本原则不仅具有违法与合法的判断标准作用，而且具有善或者恶的道德评价标准作用。三、行政法基本原则的确立标准行政法的基本原则是行政法在控制行政权的过程中逐步形成，并由行政法学者概括和总结出来的，是人们对行政法现象的理性认识。尽管人们因受到不同因素的制约，对行政法基本原则有不同的概括，但是，行政法作为一个法律部门，总有其共性的东西可以遵循，总有一个具有统一性和稳定性的基本精神把数量众多、易于变动的行政法规范贯穿起来。这就为我们寻求行政法基本原则的判断标准提供了依据。确立行政法的基本原则，应符合下列标准：（一）法律性行政法的基本原则首先必须具有法律性，是法律原则，而不是政治原则，也不同于行政管理的原则。行政法基本原则必须客观地存在于行政法之中，对具体行政法规范的制定和实施具有法律约束力，任何制定或实施行政法规范的行为若违反行政法的基本原则，均能导致相应的法律后果，不能形成法律后果的原则不能成为行政法的基本原则。（二）部门法特定性行政法的基本原则，必须是行政法所特有的、区别于其他法律部门的基本原则，不能将宪法原则或其他部门法律的原则与行政法的原则等同起来。作为行政法的基本原则应具有其自身的特殊性，它是对行政活动内在的法律要求的概括，是判断行政权行使是否合法与合理的依据。（三）运用的普遍性行政法基本原则必须贯穿于全部行政活动之中，是全部行政法规范所反映出来的共同准则，调整行政法制的各个环节和所有领域，而不是某一环节、某一领域所具有的原则。如果仅仅是某些行政环节或某些行政活动所应遵循的准则，那就不成其为行政法的基本原则，而只是行政法的具体原则。行政法基本原则能对行政活动提供全方位的指导，它高于行政法的具体原则和行政法规则，在行政法规范中处于最高层次，行政法的具体原则和规则不得违背行政法的基本原则或与之相抵触。（四）可操作性所谓可操作性，是指行政法基本原则不仅应该反映一国行政法发展的一般要求，而且能在实践中具体适用，解决实践中遇到的有关问题。例如，可以作为人民法院裁判行政案件的标准或依据。一般来说，行政法基本原则是一种高度抽象的、体现行政法价值观念的基本准则，它不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理，但是，在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。 参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第63页。 此外，从形式上而言，行政法基本原则在语言表述上应该高度概括、便于人们理解和易于掌握。据此，并依据国务院2004年发布的关于全面推进依法行政实施纲要（以下简称纲要）的精神和建构法治政府的目标，我们认为，行政法的基本原则是依法行政原则，该原则的基本要求包括：合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效和权责统一等六项内容。第二节 依法行政原则依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用能体现广大人民群众根本利益的法律，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。首先应当明确，依法行政是法治理念和法律制度对现代政府权力行使的基本要求。因此，依法行政中的“法”，既包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释等制定法，也包括法的理念、法的原则和法的精神。一、合法行政行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政是依法行政原则的首要内容，贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的基本准则。具体包括：职权法定、依法的规定行政、法律优先（或称法律优位）和法律保留等四个方面的内容。（一）职权法定行政机关实施行政管理依照法律、法规、规章的规定进行，首先是要依照法律、法规、规章规定的职权，即职权法定。职权法定是指行政机关及工作人员的职责权力都应当由法律予以创设和规定，行政机关及其工作人员行使权力应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无权限，非依法律