重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第21章行政裁判

第21章 行政裁判第一节 审理行政案件的根据 一、问题的提出 审理行政案件的根据是指人民法院审理行政案件的实体法依据，而不是指人民法院审理行政案件的程序法依据。人民法院审理行政案件的实体法依据，是人民法院审理行政案件时在查清案件事实的基础上，确定当事人之间的权利义务关系，判断具体行政行为是否合法的标准。行政诉讼中之所以提出审理依据问题，是因为行政诉讼以行使国家行政管理职能的行政机关为被告，而行政机关在行使其职能时，不仅应依据国家的宪法、法律，而且还有权制定行政法规和规章、发布决定和命令。这些行政法规、规章、决定、命令，在行政机关进行行政管理时具有普遍的约束力，但对人民法院行使审判权审理案件时是否有约束力，这是一个涉及国家行政权与司法权关系的问题，而其焦点在于行政规章的法律效力上。在我国行政规章的情况比较复杂，一方面，行政规章在行政管理活动中发挥了重要的作用，另一方面，行政规章的情况又比较乱。人民法院审理行政案件能否依据规章，这是行政诉讼立法时不能回避的问题。由于审理依据问题涉及立法权与审判权的关系，行政诉讼法需对此作出明确规定。 二、行政诉讼法的具体规定 (一)审理行政案件依据的规范性文件 1行政诉讼法第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。” 2法律是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定和颁布的规范性文件。 行政法规是指国务院依照宪法和法律制定和颁布的规范性文件。地方性法规是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下按法定程序制定的规范性文件的总称。自治条例、单行条例指由民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件，以及法律规定由民族自治地方对某项法律所作的补充或变通规定。 3依据是指人民法院在审理行政案件时，在查清事实的基础上，用来作为处理行政争议，衡量和判断行政行为是否合法，确认当事人之间权利义务关系的标准尺度。用来作为人民法院审理依据的规范性文件，人民法院可以在判决书中直接引用。 (二)审理行政案件参照的规范性文件 1行政诉讼法第53条第1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”。据此，人民法院审理行政案件参照部委规章和地方人民政府规章。 2部委规章是指国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。地方人民政府规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。 3参照规章是指参考并仿照规章的有关精神审理行政案件。但不是完全依据规章，而是要进行一定程度的审查。对符合法律、法规规定的规章，人民法院要参照审理；对不符合法律、法规的规章，人民法院不参照审理，而直接依据法律、法规审理；对规章之间有矛盾的，由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。人民法院作出判决或裁定需要参照规章时，应当写明“根据<中华人民共和国行政诉讼法)第53条，参照某某规章的规定。” 4行政诉讼法关于人民法院审理行政案件参照有关规章的规定是合理的。一方面，规章本身的特点决定了它不宜作为人民法院审理行政案件的依据，另一方面，从实际效果看，参照规定，既肯定了规章在实际社会生活中的作用和应有的地位，又避免了将有缺陷的规章作为审理依据，从而保证了人民法院审理行政案件的质量。 三、规范性文件冲突的选择适用规则 依法理，法律规范发生冲突，有以下选择适用规则： (一)高效力层次法律文件的规范优于低效力层次法律文件的规范。只有在高效力层次法律文件授权低效力层次法律文件作出与高效力层次法律文件不同的规定时，才优先适用与高效力层次法律文件相冲突的低效力层次法律文件的规范。如民族区域自治地区的变通或者补充规定。 (二)在同一效力层次的法律文件中，发生法律规范冲突适用的规则 1新法优于旧法。 2特别法优于普通法。 3调整特定地区、特定部门事项的法律规范优于非调整特定地区、特定部门事项的法律规范。 (三)送请或者报请解释、裁决不能用以上办法进行处理的，关于法律之间的冲突，应报请全国人大常委进行解释或者裁决；关于行政法规之间或者规章之间的冲突，应报请国务院进行解释或者裁决。行政诉讼法第53条第2款对规章之间冲突的报请解释、裁决作了规定。第二节 行政判决 一、行政判决的含义 行政诉讼判决是指人民法院受理行政案件以后，经过开庭审理，在查明案件事实的基础上，根据不同的情况，正确适用法律，对案件的实体争议，所作出的最后的结论。 二、维持判决 维持判决是指人民法院经过对案件的审理所作出的维持行政机关具体行政行为的判决。行政诉讼法规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。 三、撤销判决 (一)撤销判决的含义 撤销判决是指人民法院经过审理所作出的撤销行政机关所作的具体行政行为的一部或者全部的判决。行政诉讼法关于撤销判决的规定，实际上界定了具体行政行为合法与违法的界限。凡具有行政诉讼法所规定的撤销判决适用的情形之一的具体行政行为，即属于违法的具体行政行为。 (二)撤销判决适用的情形 行政诉讼法规定，具体行政行为具有法定违法行为情形之一的，判决撤销或者部分撤销。具体行政行为全部具有违法行为情形的，判决全部撤销；具体行政行为部分具有违法行为情形的，判决部分撤销。人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。依照行政诉讼法的规定，具体行政行为违法是指以下情形： 1主要证据不足； 2适用法律、法规错误； 3违反法定程序； 4超越职权； 5滥用职权。 (三)有关被告重新作出具体行政行为的规定人民法院审理行政案件，对有以上五种情形之一的具体行政行为，可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。行政诉讼法第55条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告应当根据人民法院判决确定的内容和指定的期限，重新作出具体行政行为，而不得以同一的事实和理由，对同一管理相对人作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但依照有关规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为的事实和理由部分只要改变了其中的一部分，即不属于行政诉讼法第55条中规定的“同一事实和理由”。同时，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第55条规定的限制。 四、履行义务判决 (一)履行义务判决的含义 履行义务判决是指人民法院经过对行政案件的审理而作出的责令被告履行其法定义务和职责的判决。行政诉讼法规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。 (二)履行义务判决适用的情形 履行义务判决适用于被告不履行或者拖延履行法定职责的情形，具体指行政诉讼法受案范围中规定的三种情形： 1符合法定条件，公民、法人或者其他组织申请行政机关颁发许可证和执照，作为被告的行政机关拖延颁发或者不予答复的； 2公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，作为被告的行政机关拖延履行或者不予答复的； 3公民申请行政机关发给抚恤金，作为被告的行政机关拖延发给、不按法律规定发给以及不予答复的。履行义务判决适用于行政机关不作为的行政行为。对于行政机关拒绝相对人申请的作为的行政行为，应适用撤销拒绝行为的判决，并可判决行政机关重新作出具体行政行为。 五、变更判决 (一)变更判决的含义 变更判决是指人民法院经过对行政案件的审理，认为行政处罚显失公正而作出的变更原行政处罚的判决。 (二)变更判决适用的条件 1可以判决变更的具体行政行为只限于行政处罚，而不包括行政机关的其他具体行政行为，如纳税的多少，建设用地拆迁的范围等问题。 2可以判决变更的行政处罚必须是明显失却公正，明显不适当。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的行政处罚轻一些或者重一些的问题，人民法院不能判决改变。行政诉讼变更判决所适用的显失公正，仅适用于行政处罚畸轻畸重的情形。这种畸轻畸重是相对于一段时期、一定地域范围内行政机关所作的同类行政处罚而言的。而且，行政处罚是否畸轻畸重也应考虑相对人违法行为的性质、情节，以及相对人个人的情况，如是否初犯、认错态度等因素。同时，行政诉讼变更判决所适用的显失公正，仅指行政机关及其工作人员过失地作出畸轻畸重的行政处罚的情形。故意地作出畸轻畸重行政处罚的行为构成滥用职权而不是显失公正。 (三)关于人民法院能否加重被处罚人的处罚的问题 行政处罚显失公正，包括畸轻畸重两种情况。我国宪法和行政诉讼法都规定人民法院审理案件，要以事实为根据，以法律为准绳，那么，从实事求是的角度出发，原行政处罚畸重，可以判决减轻；原行政处罚畸轻，亦可判决加重。 六、行政诉讼二审判决 行政诉讼二审判决是指在第二审程序中，人民法院经过对上诉案件的审理，依法作出的具有法律效力的最终结论。依行政诉讼法的有关规定，行政诉讼二审判决主要有两种： (一)维持原判 维持原判是指第二审人民法院通过对上诉案件的审理，确认一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，从而作出的驳回上诉，维持原判的判决。 (二)依法改判 依法改判是指第二审人民法院依法对上诉案件直接进行实体审理，从而作出的判决。第二审人民法院依法改判包括两种情形： 1对原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的案件，依法改判。这是对一审判决适用法律、法规错误的纠正。 2对原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响正确判决的案件，在查清事实后依法改判。这种改判是由于第二审人民法院对第一审人民法院所认定的事实和所适用的法律均予以否定，从而依法直接作出的判决。 七、行政诉讼判决的完善 行政诉讼判决的完善主要是讨论关于增加确认判决形式和关于增加驳回诉讼请求判决形式的问题。第三节 行政诉讼中的裁定和决定 一、行政诉讼中的裁定 行政诉讼中的裁定是指人民法院在审理行政案件的过程中，对需要解决的有关程序上的事项所作的结论。依照行政诉讼法和有关司法解释的规定，行政诉讼中的裁定适用于以下情况： 1人民法院接到原告的起诉状以后，经审查认为起诉不符合条件的，裁定不予受理。 2人民法院对原告的起诉经审查决定予以受理并开始实体审理后，发现原告的起诉不符合条件的，裁定驳回起诉。 3诉讼期间，原告申请停止具体行政行为的执行，人民法院经过审查后予以准许，裁定停止具体行政行为的执行；或者人民法院经过审查后，裁定驳回停止执行的申请。 4诉讼期间，