蒙大《公共政策学》讲义02现代市场经济与公共政策理性

第二章 现代市场经济与公共政策理性第一节 市场失灵+政府失败：公共政策形成的逻辑起点一、政府职能、政府权力与公共政策公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过程就是作为国家权力的代理者政府制定和执行公共政策的过程。政府为了解决社会公共问题，就必须设立公共机构，行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，塑造公共秩序。政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量。 三者关系具体表现为：（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。（政府性质）政府从其产生之日起就担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治管理职能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的“二重性”：公共政策不仅是政府推行政治统治的重要工具，也是政府对社会实施政治管理的重要手段。 （二）政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量。1.有关政治统治的政策数量相对稳定，而有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多，其中的原因在于政府职能与政府权力发生了历史性转型。(政策数量)2.政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了“守夜人国家” 的最小概念的界定，成为混合经济的福利国家的核心机构 ，这就意味着政府有关进行社会管理的政策大量地增加（决定政策性质），而且类型繁多。二、市场失灵与政府干预公共政策形成的逻辑起点（一）市场失灵针对市场现实的失败和可能的失败，弥补市场机制的缺陷，政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。（二）政府干预及其缺陷政府干预的缺陷：市场与非市场的区别。政府的干预行为既是经济行为又是政治行为。政府失败：与市场决策相比，公共决策或公共选择是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约性因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致政府失败。政府失败的基本原因有：1. 社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。2. 现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策。3. 信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。4. 政策执行上的障碍。（三）政府、市场、公共政策的关系市场缺陷政府介入政府失败公共政策1、 政府的角色与能力（1）角色：裁判、服务、协调、监管，即“制定规则、提供服务、协调关系、监督管理”。（2）能力：一是经济能力包括：推动本国经济发展；维持税收和保持公共财政收支平衡；二是社会能力包括：维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合包括社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的能力；三是自我发展能力包括：有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力；适应环境创新发展的能力；自我更新的能力。2、效率与公平（1）政府公共政策的重点是公平：A、从干预目标的实现来看，具有多元性但公平是基础；B、市场的诸多缺陷必须从公平出发才能加以解决；C、政府干预的诸多失败，也表现在有失公平上；D、从公共政策的本质看。（2）公平的主要内容：公平的竞争环境、公平的市场环境、公平的社会分配机制与原则小结：市场的失败需要政府的干预，单靠政府的干预并非万能，处理两者的关系关键在于寻求平衡点。凡是有关经济发展的速度及其资源配置效率方面的问题应由市场解决，而事关社会公平的事务由政策机制解决。第二节 政府失败与政策分析一、市场、政府能力与公共政策作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会的公共需求。 政府与市场关系的历史表明，人类对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败所引致的。（1） “市场失败”，就是由于市场机制本身的缺陷，从而使资源配置达不到“帕累托最优化”。（2）市场失败决定政府必然要介入，但政府的介入并不意味着由政府完全替代市场，而是以市场机制的发挥为基础，运用“看得见的手”的力量，遏制或限制“看不见的手”所产生的功能性缺陷。（3）公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段，公共政策的目标就是政府要努力实现的目标。 二、社会团体、公民社会与公共政策社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。作为公民社会的核心要素，社会团体很可能长久地改变国家与社会、政府与公民之间的关系，并会与民主的“第三次浪潮”一样对公共政策过程与公共政策效能产生巨大的影响。1、积极的影响主要有： 政策信息沟通能否及时、准确、足量地收集来自公民社会的信息，是衡量政策制定系统效能的重要标准。不同的社会团体传播信息的内容和侧重点各不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络，有效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问题。 影响并制约公共决策社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四个环节对公共政策发生影响。 稳定公共政策秩序公共政策是对社会价值进行的权威性分配。这种权威性分配也可能出现失误、不当或不公，从而引起国家与社会、公民与政府的矛盾和冲突。社会团体作为中介结构，一方联接的是个体公民，另一方联接的是政府，它能够通过保持这种经常联系、对话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力 。社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获致合理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的场所，从而提高了公共政策的效能。 角色替代政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自由自主权利，使其能够有效地动员公民社会的资源，有利于解决那些政府管不了、管不好、无力管也不应该管的社会公共事务 。2、社会团体对公共政策的消极影响社会团体关心管辖权限胜于关心正义。采取各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏。 社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益 。侵蚀、消解政府权威，甚至替代政府决策。 加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的成员、强势社会团体、社会团体内部领导者，对公共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治社会不平等状况进一步加剧。4