第七章公共部门内部管理

第七章 公共部门内部管理第一节 财政管理 第二节 人力资源管理 第三节 绩效管理第四节 全面质量管理 第五节 政府采购管理第六节 国有资产管理第四节 全面质量管理一、全面质量管理的概念 二、全面质量管理与传统管理区别三、公共部门的全面质量管理一、全面质量管理的概念全面质量管理(Total Quality Management，TQM)强调以质量为中心，全员参与为基础，倡导前馈控制和全面管理，以顾客需求为根本出发点，并以顾客满意度为最终目标，是现代企业管理中一种重要的经营理念。它是： 一种变革的动因 旨在提供一个由顾客驱动的组织 提出新的管理方法 消除部门堡垒 认识程序链 改变管理行为二、全面质量管理与传统管理区别传统管理全面质量管理1.组织文化 个人主义、专业分工、独断领导、利润至上、追求生产力集体努力、跨部门合作、教导授能、顾客满意、追求品质2.沟通方式 下行沟通下行沟通、平行沟通、斜向沟通、多向沟通3.意见表达和参与方式主管裁定、建议制度 正当程序、品质管理小组、态度调查4.工作设计 效率、生产力、标准化作业程序、狭窄的控制幅度、详尽的工作说明书品质、顾客导向、革新、宽广的控制幅度、自主化的工作范围、充分授能（续前表）传统管理全面质量管理5.训练项目工作相关技能、单一部门业务技术性质知识、生产力广泛技能知识、跨部门业务、诊断问题与解决问题相关知识、生产力与品质6.绩效评估个人目标、由主管考核团体目标、由顾客、同事、主管考核、强调品质与服务7.薪资制度以个人为单位争取功绩、加薪及福利以团队为基础发放酬赏、财务酬劳、非财务性质的表扬8.卫生医疗与工作安全处理问题预防问题、安全计划、保健计划、员工互利9.考选升迁与职业生涯发展由主管考选狭窄的工作技能、以个人绩效升迁、单一部门直线式生涯途径由同事考选解决问题的能力、以团队表现决定升迁、不同部门的水平式生涯途径三、公共部门的全面质量管理实施原因 公共部门全面质量管理的内涵公共服务的质量标准公共部门全面质量管理的实施过程 PDCA简介 西方公共部门全面质量管理的借鉴意义实施原因政府的私有化使政府与私人部门在某些领域进行正面竞争公共部门的资源稀缺问题越来越突出全面质量管理会产生一种自我创造的“霍桑效应”公共部门全面质量管理的内涵 全面的质量管理 全过程的质量管理 全员参与的质量管理 全面的质量管理方法传统的政府管理只关注政府服务质量本身，并不了解服务质量与其他各方面的密切联系。全面质量管理将服务过程看成一个“程序链”，这个链条中不仅包括服务质量，还包括与服务质量有着直接联系的工作质量。为此，政府必须制定各部门、各级工作人员以质量责任制为核心的规章制度，要求打破部门堡垒，强调角色转换。 政府质量管理应该始终贯穿在以下三个过程之中：政府计划过程、政府决策过程和政府实施过程。由于政府质量的好坏取决于政府计划过程与政府决策过程，所以全过程的质量管理要求把质量工作的重点从事后的最终质量把关转移到事前的各项工作质量上来，同时关注事后监督。 首先是领导层，这是全员参与的核心。朱兰从大量的实际调查和统计分析中得出“80/20”原则，即在所发现的质量问题中，究其原因，只有20%来自基层操作人员，而80%是由于领导责任所引起的。其次是一般工作人员，这是全员参与的基础。一般工作人员从事具体的运作过程，他们最了解工作中的真实情况，以及工作中可能存在的障碍。 全面质量管理的方法不是单一的，机械的，而是质量管理技术和科学方法的综合运用。要根据不同的情况，采取不同的管理方法，综合运用运筹学、价值工程以及电子计算机等现代化管理手段和工具，使得全面质量管理取得最佳的综合效果。 在政府管理中，所谓质量，是指民众于第一次及每一次接受政府服务时，该服务均能满足民众的期望与需求。根据“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质，主要包括以下七项：公共服务的质量标准绩效(Performance)专业特色(Special Features)可信度(Reliability)持久性(Durability)一致性(Conformance)及时性(Available)变动性(Change Over Time)绩效是民众在接受政府部门所提供的服务时，首先考虑的最重要的面向。例如，民众在申请养老保险时，相关机关能够提供正确且清晰的信息和协助。这是补充基本的政府产品与服务品质的第二项标准。例如，失业人员在申请就业指导时，劳动部门能够提供相关的就业信息作为参考。对于许多民众而言，最重要的品质标准是服务或产品应具有的可信度。所谓“可信度”系指一项产品或服务，在某一特定期限之内，能符合民众期望的可能性。所谓的“持久性”系指某一服务或产品对民众所带来利益的持续时间的长短。例如，一项就业培训是否能持续地帮助失业者找到一份满意的工作。系指政府所提供的产品或服务，其成效是否符合预先所设标准的程度。系指政府所提供的服务或产品，必须能够及时地满足民众的需求，或是政府能够及时地解决民众所遭遇的问题。系指政府所提供的产品或服务是否会根据时间空间的改变而适时转变。民众的期望或需求是在不断变化和增加的，因此政府部门应随时掌握和了解民众的需求或愿望，只有这样，才能提供符合民众期望的产品或服务。公共部门全面质量管理的实施过程前期准备 （1）明确顾客导向 （2）争取高层支持 （3）规划改进目标分析工作 （1）营造宽松的氛围 （2）虚心向基层员工寻求信息 （3）分析工作并制定改进目标(持续)改进工作 （1）持续性 （2）全员参与 （3）前馈管理 （4）建立培训和激励机制PDCA简介P(Plan)计划，包括分析现状，找出存在的问题，分析产生问题的原因及影响因素，针对主要问题制定计划，采取措施，确定管理点；D(Do)执行，就是具体运作，实现计划内容；C(Check)检查，就是总结执行计划的结果，及时发现和解决执行中的问题；A(Action)行动，进行标准化处理，把成功的经验或者失败的教训纳入有关标准和制度，使其规范化，然后将尚未解决的遗留问题转到下一循环中继续解决。 PDCA 循环的特点不停地循环来解决问题 阶梯式上升 环环相套西方公共部门全面质量管理的借鉴意义明确“顾客导向”和质量理念的重要性实现公共部门全面质量管理与公务员制度的有机结合建立自上而下与自下而上相结合的双向质量改进机制虚心学习国外成功经验，积极完善技术系统第五节 政府采购一、政府采购制度的发展历程 二、发达国家的政府采购制度 三、中国政府采购制度的发展与完善 一、政府采购制度的发展历程 政府采购制度的产生 政府采购制度的发展 政府采购制度的国际化二、发达国家的政府采购制度 美国的政府采购制度 欧盟的政府采购制度 韩国的政府采购制度 美国的政府采购制度招标制度作业标准化制度供应商评审制度审计监察制度交货追查制度政府采购要求采用招标程序，按照统一的单据和格式实行规范化操作。实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效，对政府采购部门及官员的行为进行有效监督，保证采购既经济节省又能实现公共利益的最大增长。 政府采购部门除按照有关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则规定了招标采购操作规程，采购人员严格按照每一步程序完成。例如，有关法律对采购的内容进行分类，分交不同部门办理；金额超过法律规定限额以上、适合招标的合同，由美国事务管理总署或有关政府部门进行国内或国际招标；金额较小，采购要求特殊等采购合同由用货单位说明理由，审查批准后直接采购，同时要对每一步跟踪记录，结束后存档。 为了掌握企业信息，美国政府采购规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册，对企业按照国家标准局所定标准审查有关项目、分析、评估相关资料，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。这样做一方面便于建立供应商信息档案制度，另一方面，可以在年初或提前一年完成政府采购中的资格预审。 分为采购审计和管理审计两部分，采购审计内容为：审查采购部门的政府与程序，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要审查供货企业的组织结构、资料系统等。同时考核采购部门的工作计划的制定和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，同时内部审计和外部审计相结合。 核查包括两项：其一，根据送交到档案核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序是否合法；其二，检查中标人的合同执行情况。 欧盟的政府采购制度发布信息招标公告通过竞争授予合同各成员国在年初或上一年度把该年度中公共部门较大金额的货物、工程、服务采购信息，发布在欧盟主办的欧盟日报副刊或其它专业刊物上，使其它成员国对其政府采购情况有一个全面的了解。 当采购合同金额达到该法所规定的标准时，应在欧盟范围内进行公开招标，成员国应在采购项目开始之前的一定时间内，在欧盟规定的刊物上发出招标公告。 依该法所进行的政府采购不得对其它成员国企业有任何歧视，即在投标、评标、授予合同时对国内企业和别国企业应使用同一标准。 韩国的政府采购制度政府采购制度规定 韩国的政府采购规定，合同金额在2000万韩元以上时，要使用竞争的程序授予合同，政府采购合同的签约方式为四种： （1）公开竞争合同 （2）有限竞争合同 （3）指名竞争合同 （4）随意合同 有关政府采购的立法v韩国的政府采购法包括基本法规和实施细则，各项规章十分详尽，对于招标采购的每一环节都有专门的条文或文件，加起来大概有几十种。直接规定招标程序方面的条文如下：供货商或制造商的登记程序与资格的规定。韩国实行参与招标的供应商或制造商的登记制度，由企业自愿申请，国家定期审查，合格的供应商或制造商录入供应商的企业名单。政府招标采购时，名单内的供应商可参加投标，不再进行资格审查。标底制定的程序与方法确保标底制定得科学、合理，使招标达到预期的效果。投标商资格条列主要用于国际招标时对外国投标人的审查，规定了资格审查的标准和程序，以保证国际招标的透明度和公平性。国内外采购条款规定采购的形式，招标的程序等。投标文件、标单标准格式根据国际招标与国内招标的不同，招标项目的不同，设计制定出13种招标文件格式，作为招标采购法细则的一部分。 值得借鉴的经验 依法管理政府采购制度保持政府采购制度的透明度保持政府采购中的充分竞争三、中国政府采购制度的发展与完善 政府采购的发展 政府采购制度概述 政府采购的现状与完善政府采购的发展1994年，上海利用世界银行贷款引进了一批计算机设备。这是中国最早的政府采购案例。从1995年起，中国的一些省市如上海、河北、深圳、重庆等地陆续开始了政府采购的实践。1998年政府采购在中国得到了前所未有的重视，政府采购制度的立法速度大大加快。2000年，政府采购在全国范围内全面铺开。2002年，全国首家政府采购中心-珠海市政府采购中心通过ISO900质量体系认证，全国政府采购规模达到1009亿元。2003年1月1日，政府采购法正式实施，中国政府采购工作进入法制化时代。政府采购制度概述政府采购目标政府采购原则政府采购范围政府采购的组织体系政府采购的程序政府采购的方式政府采购的监督和法律责任v为了规范政府采购行为，从制度上杜绝并根治政府官员的贪污腐败等违法犯罪行为。v加强财政支出管理，提高财政资金使用效益。v保护政府采购当事人的合法权益，维护国家利益和社会公利益。v结合国家宏观经济政策，通过“相机抉择”的支出政策调节社会总需求，实现经济和社会发展的整体目标。 v公开透明原则、公平竞争原则和诚实信用原则v效益原则v维护公共利益的原则 v各级地方政府的政府采购范围主要是一般货物，工程和服务。货物采购主要是各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程采购项目主要是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务项目比较集中，主要是网络开发、车辆保险、会议接待、车辆加油、车辆维修等货物和工程以外的其他政府采购对象。v目前中国政府采购的组织体系分为两个层次：管理层和执行层。管理层是起草、制定和解释政府采购有关法案的机构，主要是财政部和国防部，省一级财政部门则主要负责制定地方性采