法律论文：“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择

法律论文：“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择 摘要：欧亚6国引入“名义账户”制以后引起了世人的关注。本文从13个方面了“名义账户”制对的适用性，认为，“名义账户”制不但可以解决我国养老保障中遇到的转型成本的巨大困难，而且与10年前选择半积累制和后来明确“统账结合”模式时的初衷是相吻合的，兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，可以克服在养老金给付尤其是缴费“搭便车”问题和在信用体系严重缺失的体中导致的“行政性的逆向选择”问题，有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面。根据我国人口众多、就业压力巨大等特殊的国情对可塑性比较强的“名义账户”进行适当的变形和改造之后，“名义账户”不失为一个可供选择的过渡性制度安排。1995年以来，自欧亚6国（瑞典、意大利、拉托维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯坦）大胆地引入了一个崭新的社会保障制度模式之后，基本上完成了从现收现付制向“名义账户”制的平稳过渡，克服了转型成本的难题。几年来的实际运行证明，这个崭新的社会保障模式具有较强的生命力，并很可能成为其他现收现付制国家转型的一个重要“替代模式”。欧亚 6国采用的这个全新模式就是“名义缴费确定型”模式（NDC，下简称“名义账户”制）。所谓“名义账户”制是指现收现付制与积累制、待遇确定型（下简称“DB型”）与缴费确定型（下简称“DC型”）的一种混合模式，它既有某些“DB型现收现付制”的特征，又有“DC型积累制”的某些特征，所以，“名义账户”制既可被称为“DC型的现收现付制”模式，也可以被认为是“DB型现收现付制”的某种变型。第一，从融资的方式来看，“名义账户”制是建立在现收现付制的基础之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，但它又不同于传统的 DB型现收现付制，因为“名义账户”制建立的个人账户只是“名义上”和“模拟的”，不是真正意义上即“资本化”的积累制，可以说事实上是“非积累制”。这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入缴费。第二，从养老金给付的条件和规则来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但在退休时却变得具有真正的实际意义，成为记发标准的根本原则。退休金的给付标准严格按“DC型积累制”规则运行，就是说，在领取养老金的时候个人账户中的“名义资产”即刻便被年金化了。一般来说，养老金给付的标准主要取决于记人个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增殖、“名义资产”转成退休年金的公式、退休给付指数化的公式等，上述4个因素的合计便可得出养老金给付的总额。学术界对“名义账户”制的优点、局限性、渊源等已经有一些讨论“，这里就不再赘述。本文的主要任务是探讨”名义账户“模式对中国的适用性问题。学术界普遍认为，“名义账户”制对诸如智利和墨西哥等这些已经走上大规模私有化改革道路的国家来说毫无疑问是没有任何吸引力的，因为这些国家DC型积累模式已经占据了统治地位，其运行效果基本上是成功的；对诸如美国等社保收支情况较好、现收现付制很成熟、正欲进行私有化或半私有化改革的国家来说也没有太大的吸引力，因为它们可以通过不太激烈的一揽子改革方案予以解决，而且对它们来说，向“名义账户”制转型与进行“真正”积累制的改革相比较，前者带来的代价并不比后者更小。比较一致的看法是，“名义账户”模式对经济转型国家更具有吸引力，据悉，捷克和俄罗斯等转型国家正在积极探索其可行性问题。有经济学家预测说，在未来的几十年里，它很有可能会使目前DC型积累模式失去往日的吸引力，使人们对其热情逐渐降下来；在前计划经济国家尤其在那些腐败现象比较严重甚至导致收支逆向结果的中国家很快会流行和效仿起来，在贫穷国家中得到普遍认可的可能性也会高于那些富裕的国家。中国既是最大的发展中国家，又是一个经济转型国家。可以说，“名义账户”制对中国具有很大的吸引力和适用性。从几个方面来看，权衡得失，“名义账户”制对中国是利大于弊的。1.“名义账户”制可以较好地解决转型成本问题。面对人口老龄化和寿命预期提高等因素所带来的巨大财政负担，目前大多数西方国家实行的 DB型现收现付制显然是无能为力的，甚至必将导致养老制度最终破产。从长期来看，只有向某种DC型积累制转型才是解决问题的惟一出路。但是对绝大多数西方发达国家来说这个方案又是不可行的，因为几乎没有哪个国家能够解决如此巨大的转型成本，就连15个欧盟成员国也望而却步：据欧盟委员会的测算，假定维持2000年的养老金给付标准不变，如果向“完全积累制”过渡就需要建立一个相当于工资总额645的预酬基金；如果维持目前的缴费水平不变，为降低转型成本的规模将法定退休年龄推迟到63岁，那么在这个制度成熟之时这笔基金的总额仍相当于工资总额的680；规模如此庞大的转型成本几乎等于欧盟GDP的300，欧盟全部资本存量的12.由此看来，巨大的转型成本是向完全积累制过渡的一个巨大障碍，几乎使之成为不可能。为此，欧委会极力推荐欧亚6国实行的“名义账户”制，并为欧盟成员国和候选国“建议性”地设计了“名义账户”制的3个过渡方案*.为了避免天文数字的转型成本，富甲一方的美国在经过了多年的讨论之后，花了7个月的时间、耗资70多万美元抛出了一个被称为“布什报告”的一揽子改革计划；这个“布什报告”设计了3个“谨慎”的“半积累”式（部分私有化）方案经全社会讨论和国会选择*.我国1993年确定了“社会统筹与个人账户相结合”的改革目标之后，1997年又进一步明确了由现收现付制向“统账结合”的新体制过渡方案。但是，在引入个人账户之后很快就出现了转型成本问题。由于测算范围和的不同，国内学术界对养老金隐形债务的估计存在着分歧，认为自1万亿10万亿元人民币（下同）不等，但多数学者认为应该在3万亿4万亿元左右。例如，有学者经过精算以后认为，当利率分别为3、4和 5时，隐形养老金债务将分别为38860亿元、35082亿元和32125亿元。几年来，新建立起来的养老保障制度借助于统筹账户与个人账户的“混账”管理，不断透支个人账户，使个人账户的空账规模越来越大，据说已超过1000亿元。为了实现弥补空账、做实账户的目的，2001年决定以减持国有股的方式为社会保障体系预筹一部分资金，但由于其导致资本市场动荡不安等诸多原因，不到一年就不得不叫停。有报道说，辽宁试点中把空账做成实账需要几百亿人民币，人们寄希望于中央政府的支持和补贴。现在辽宁作为全国惟一的试点省份，中央财政的部分转移支付尚能承受，如果在全国展开，中央财政就会面临很大的压力：按辽宁的这个缺口推算，全国各省做实账户需要的转移支付将会高达近万亿人民币。从这个意义上讲，辽宁试点的经验已经失去了制度创新的本来意义，它仅仅是对中央政府是否承担转型成本决心的一个“考验”而已。那么，如果中央财政暂时无力承担如此高昂的转型成本，辽宁试点是否铺开？下一步怎么走？人们似乎又回到了那个不可逾越的“老问题”即转型成本问题面前。在这个时刻，作为可以克服转型成本过渡方案之一的“名义账户”制就应该纳入到新一届政府的视线之内。由于“名义账户”制从本质上讲提供了一个事实上不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式，所以从长期来看，可以成为最终向“做实账户”的“半积累制”甚至完全积累制过渡的一个途径。由于“名义账户”制避开了转型成本问题，从而使转型成本不再构成对待遇确定型的现收现付制进行改造的一个障碍。所以，“名义账户”制是将社会保障制度从DB型转向DC型、较为缓和的、很现实的一个转型途径，是可以克服转型成本、融人世界范围的社会保障改革浪潮的一个捷径。事实上，世界银行和西方的一些经济学家已经将目前中国“空账运转”的实际情况称之为“一种新型的 DB型加上名义账户的现收现付制”或“准名义账户”制。2.“名义账户”制的基本特征完全符合选择“统账结合”模式时的初衷和基本出发点。90年代初，经过对外国经验广泛地考察和对模式选择展开的广泛争论并通过多种方案的比较之后，社会各界终于取得了这样一个基本共识，即中国必须选择符合中国国情的社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。这一基本原则在十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（1993年11月14日）得到了确定。国发199726号文件国务院关于建立统一的职工养老保险制度的决定进一步明确，我国养老体制的基本特点是“由基础养老金和个人账户养老金组成”的“社会统筹与个人账户相结合”的模式：“基础养老金”所体现的是“社会互济”原则，而“个人账户”则以比较直观的方式充分体现了“自我保障”原则，后者所反映的是个人在职业生涯中工资水平高低与劳动贡献大小的差异。毫无疑问，部分积累制是一种非常适合中国国情的混合型制度，它能够把社会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起来。一句话，采用混合型制度的目的在于同时强调社会互济和自我保障两个方面的积极性。从财政可持续性的角度来看，混合型制度比现收现付制更具有弹性和张力，其“寿命预期”更为理想一些。现在从世界性的改革趋势来看，若干年前选择半积累制的“统账结合”模式的初衷和出发点是完全正确的：既要部分地避免现收现付制的缺点，又要考虑我国的具体国力和国情（指与完全积累制相比）。从当初的制度设计目标来说，其整体方向是正确的、目标预期是超前的。“名义账户”制兼有DB型现收现付制的特点和DC型积累制的优势。前者的融资方式充分体现了该制度的社会责任、公平、宏观的集合风险能力和社会互济的作用，而后者的给付特点则更多地表现了其个人责任、效率、微观的激励机制和自我保障的功能。换言之，“名义账户”制这个崭新的混合型制度既有传统的现收现付制“统筹”的优点，又具有积累制“精算”的给付性质；既能充分体现社会互济的国家宏观经济责任，又能发挥个人自我保障的微观经济效率。正是从这个意义上讲，人们将“名义账户”制看作“DC型的现收现付制”，是加以改造的现收现付制；也正是从这个意义上讲，“名义账户”制的这些特性完全符合90年代初我国选择半积累制这种混合型制度的设计目标和设计初衷，完全符合我国的国情。3.“名义账户”制基本上可以解决缴费“搭便车”现象和支付的“失控”现象。对于中国这样一个发展中国家来说，、文化、经济和制度等诸多方面的因素在社会保障制度的建设上淋漓尽致地表现为“搭便车”的危害性，其破坏程度之大、力之广是前所未有的和空前的。甚至它严重地制约着我国社会保障制度的正常发展，是短期内仅靠行政手段根本无法完全解决的、严重制约社会保障制度发展的一个巨大障碍。目前“统账结合”的制度设计存在着缴费的“搭便车”问题和给付的“失控”问题。先看缴费方面的“搭便车”问题。除了经济效益不好等其他“客观”原因以外，逃费是导致收缴率下降的重要“主观”（指缴费主体）原因之一。资料显示，“效益好的企业认为入保吃亏，有意拖欠不缴，等于变相退出统筹”；1992年全国收缴率为96.3，1993年降为93.3，1994年又降为92.4。欠缴企业一般采取故意隐瞒工资总额、少交统筹基金、转移银行账户等违规手段拖欠不交。据1998年的数据，参加养老保险统筹的企业，有30的工资总额未计在应缴的基数之内。养老保障制度是典型的“优效型公共产品”，对公共产品的消费很容易出现“搭便车”和“收费难”的问题。“统账结合”制度下“搭便车”问题之所以如此严重，其重要原因之一是它的结构设计造成的，即统账分开。加之个人账户比例较小，导致养老金的给付属于“非精算性质”的、与雇员的利益没有直接的挂钩，进而致使雇员缺乏监督雇主缴费的内部冲动，从而造成了“大锅饭”心理和“搭便车”的“负激励”机制。就是说，来自“社会统筹”的缴费和来自“个人账户”的缴费都存在着严重的“激励缺失”，因而存在着严重的“搭便车”动机。这种制度设计上的缺陷最终必将导致人保不全、覆盖率不足等制度性的后果。对于制度性的后果仅靠“道德说教”是难以完全克服的、没有保障的。问题在于，设计