地铁公私合作模式运作中的票价政策研究

地铁公私合作模式运作中的票价政策研究 摘要：阐述了在公私合作模式(PPP模式)下，政府对地铁票价制定的思路、方法和途经。针对政府管制中最关健的地铁票价政策进行了深入分析，提出了票价管制中此策目标的确定及模型的选择，并以北京地铁为例，进行了相应的实证分析。关键词：地铁ppp模式票价政策实证分析 在承办2008年奥运会的背景下，北京地铁迎来了前所未有的发展机遇。到2008年，力争新增城市轨道交通线路15 6km，总里程达到251km，地铁在城市客运出行量中的比例达到10%以卜。此外，还将建设昌平、良乡、顺义三条城郊铁路，使北京轨道交通运营总里程超过300 km，总投资规模超过638亿元。巨额资金需求对传统的地铁投融资管理体制提出了空前的挑战。 为拓展地铁项目融资渠道，提高建设和运营效率，减轻市政府财政负担，按照北京市政府在市政公用行业引入多元化投资、推进市场化运作的政策精神，北京地铁参照国际惯例，探索研究了采用公私合作模式投资建设和运营北京地铁新线的方案。公私合作模式(PPP模式，Public & Private Partnership)是国际上城市轨道交通等基础设施领域新兴的一种特许经营模式，目前在英国、阿根廷、巴西等国家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我国地铁等基础设施领域尚属新生事物，在具体实践过程中，地铁项目市场化过程中的政府管制模式的优化与选择，成为地铁项目实现PPP模式运作的前提条件;而地铁定价问题由于是直接决定投资项日的价值评估，成为投资者对政府管制最关心的问题。笔者作为北京地铁市场化改革和PPP运作实践的一线工作者，从经济学和公共管理学的角度，结合北京地铁实际情况，分析了票价问题在PPP运作中的作用，尝试确定我国地铁票价管制模式取向，为建立完善适合我国国情的市场化地铁票价政策做出努力。1 PPP运作对政府管制提出了更高的要求 像其他公用事业一样，从经济学的角度看，地铁也属于自然垄断行业。这种行业实行市场化改革后，并没有消除其白然垄断属性;同时，由于实行PPP运作后，地铁行业的经营主体从单一国有制转变为多种所有制，政府就不能像改革前那样，用“一竿子插到底”的方式直接干预地铁企业的生产经营活动，而必须依照一定的游戏规则，对地铁行业实行“公开、公平、公正”的管制。 传统经济理论认为，由技术绎济特性所决定，地铁行业只能由一家或极少数几家企业垄断经营，市场竞争机制不能发挥作用，是市场失灵的一个典型领域。而以社会公共利益为重要经营目标的国有企业则是对付这种市场失灵的最有效手段，并在地铁行业实行政企合的管制体制，政府既是地铁行业管制政策的制定者，也是地铁行业的实际经营者(这就是我们目前的体制)。在这种管制体制下，通常采取简单的、直接的管制方式，政府在制定价格时其有相当的主观随意性。但理论与实践证明，国有企业垄断经营必然导致低效率现象。因此，从20世纪80年代以来，世界各国都在不同程度上对地铁行业实行市场化改革，相当数量的社会投资者进人地铁行业，成为其经营主体。这样，就对政府管理方式水平提出改革的要求。 从先行改革国家的政府管制实践看，地铁行业实行市场化改革后，不但不能消除政府管制，而且在许多方面要加强政府管制。这是因为，社会投资者要以利益最大化为经营日标，怎样既为投资者保证其合理的投资回报率创造条件，又维护社会公共利益，使地铁票价控制在社会居民承受能力的范围内，有效地实现两者的动态均衡，这是政府管制者必然面临的新问题。可见，市场化改革后，地铁行业的政府管制问题将变得更为复杂，更富有挑战性。这在客观上要求深化我国目前的地铁行业的政府体制改革，不断进行管制方式创新。2 PPP运作下票价管制的政策目标必须明确 地铁行业的管制票价水平不仅与地铁运营企业的利润水平密切相关，而且会直接影响新企业进入地铁行业的预期利益。因此，票价管制政策是地铁市场化改革过程中政府管制政策的核心内容。政府要制定科学的票价管制政策，必须明确票价管制的基本目标。 地铁票价管制的政策目标体现着政府对票价管制的偏好，它是政府制定管制票价的指导思想和主要政策依据。从整体、长期的角度看，促进社会分配效率、激励地铁运营企业提高运营效率、维护运营企业发展潜力、充分考虑居民收入承受能力，应是价格管制的四大政策日标。 (1)地铁通常由一家或极少数几家企业垄断经营，由干这此企业拥有市场l断地位，如果不存在任何外部约束机制，它们就成为市场价格的制定者而不是价格接受者，就有可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲分配效率。这就要求政府对地铁票价实行管制，以促进社会分配效率。 (2)政府通过一定的票价管制政策与措施，建立一种鼓励竞争的激励机制，以刺激地铁运营企业提高运营效率。囚此，价格管制作为一种重要的管制手段，其管制功能不仅仅是通过制定最高管制价格，以保护消费者利益，实现分配效率，而且要刺激运营企业优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力实现最大运营效率。 (3)地铁行业具有投资额大、投资回报期长的特点，而目_随着国民经济的发展，对轨道交通的需求具有一种加速增长的趋势。为适应这种大规模的、不断增长的需求，要求地铁行业的纤营企业不断追加投资，以提高交通服务供给能力。这就需要政府在制定票价管制政策时，考虑到使企业具有一定的自我积累、不断进行大规模投资的能力。 (4)地铁的公共交通属性，决定了其票价水平的制定必须考虑居民收入承受能力。通过对城市居民收入状况和消费结构的统计分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，从而为制定合理的票价提供上限值。任何超出居民承受能力的票价，都会极人地削弱地铁的吸引力。3 PPP运作下票价管制模型的选择 票价政策的核心就是选择合适的定价方式，井以科学的票价管制模型作为定价的重要依据。 目前，国际上存在两种典型的票价管制模型，即美国的投资回报率票价管制模型和关国的最高限价管制模型1。美国的票价管制模型是通过对投资回报率的直接控制而间接管制票价，其理论依据是:地铁行业需要足够的投资，用投资回报率票价管制模型有利于鼓励企业投资。但是，这种模型也存在明显的缺陷。 (1)企业在一定时期内按照固定的投资回报率定价，几乎不存在政府管制对提高效率的激励机制。 （2)由干投资回报率的基数是企业所用的资本，这就会刺激企业通过增加资本投人而取得更多的利润，所以这种票价管制模型会产生A-J效应，企业过度投资会增加运营成本，降低运营效率。 (3)政府和运营商不仅要就投资回报率的水平问题做反复的讨价还价，而且管制者还要为正确计量投资回报率的基数大伤脑筋。 英国试图通过直接管制票价，以避免美国投资回报率票价管制模型的上述不足。英国基于通货膨胀的CPI士X，票价管制模型的基本优点是:在一定时期内固定票价的上涨幅度，使企业只有通过降低成本才能取得较多的利润。同时，票价管制限制了企业的利润率，促使企业对生产要素实行优化组合，但不至丁出现在投资回报率票价管制下过度资本密集化的现象。此外，从以下几个方面看，英国的票价管制模型也相当简便。 (1)票价管制模型并不需要详细评估企业的固定资产、生产能力、技术革新、销售额等变化情况。 (2) 35年作为一个票价调整周期，这种中期的调整周期具有合理性:如果调整周期太长，票价就会受许多不确定因素的影响;反之，若调整周期太短，就显得票价管制太滥，使地铁运营企业缺乏对政府管制的可信性。 (3)管制者希望地铁运营商形成一个合理的票价结构，使服务的价格能较好地反映成本。管制者确实也有权力要求运营商通过不断调整，使票价结构合理化。但这种票价管制模型只控制最高综合票价水平，并不是特定的票价结构。 (4)票价管制模型并不直接控制运营企业的利润。地铁运营商在给定的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以通过优化生产要素组合、技术创新等手段降低成本，取得更多的利润。 因此，从理论上分析，美国的投资回报率票价管制模型与英国的最高限价管制模型具有根本性的差别，表现为:从利润水平管制到票价水平管制的转换，将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移，在投资回报率票价管制下，消费者是提高成本引起的风险与降低成本带来的利益的承受者;而在最高限价管制下，这种风险与利益都由企业来承担和享受2。这也就是说，在投资回报率票价管制下，消费者只能通过运营商降低成本才能获得利益，但运营商却没有降低成本的动力，因为企业只有通过提高投资回报率水平或扩大投资基数才能取得更多的利润;而在价格水平管制下，由于企业受到最高限价的制约，它们只有通过降低成本才能取得较多的利润。因此，相比较而言，英国的票价管制模型会对企业提高生产效率产生更大的激励。4 北京地铁票价政策的取向及实证分析基十上述分析，提出以下我们认为当前比较适合我国国情的地铁票价政策方案。考虑到目前我国市场化尚不发达，商品和要素市场价格存在许多不完善的地方，而且目前地铁行业刚升始进行PPP运作，为了吸引社会投资者，地铁运营初期应该采用投资回报率模型定出起始票价，即在充分考虑运营商经营成本的基础卜，保证社会投资者一定的投资回报率;然后，规定运营商每年的票价增长系数不得高于当年的CPI + X，其中补充调整系数X是反映地铁运营商的工资成本、服务水下改善等CPI无法涵盖的成本增长因素。之所以这样做是考虑到地铁运营成本中人员工资的比例高达50%左右这样的事实，而工资的刚性及高于CPI的增长率(见图1)，要求票价增长在CPI之外应该额外考虑工资的实质增长。另外，还有运营商由于提高服务水平而额外实质增加的成本，以及其他一些不可预见的且不能被CPI涵盖的成本增加囚素。转贴于 这种票价政策方案充分考虑了运营商的成本因素，同时也根据北京市居民收人增长情况和交通费支出情况，应该是居民可以承受的。2003年北京市居民交通费支出占人均收入的比重仅为5.16%(见表1).根据世界银行的统计，发展中国家交通费支出占居民收人的比重一般为5%一10%的范围内。另一方面，北京市居民收入水平增长速度也非常快，1985一2002年平均名义增长率达到16%，实际增长率为8%一90%。另外，北京市政府“十五”规划中未来5年居民收入实际净增长率预期达到6，所以未来北京居民的收入仍会保持较高增比这保证了居民对未来票价调整的承受能力。而且，根据国际客流预测专家MVA公司的分析，北京地铁目前的平均票价水平在亚洲各人城市中是较低的，仅够购买。0.23个巨无霸汉堡包3 在这种票价管制政策下，既保证了初期社会投资者一定的投资回报率，又在未来运营中给运营商构造了一个良好的竞争机制。政府只规定了地铁运营商在未来调整票价的最高限价线，在这条线以下运营商可以自由定价，充分发挥其管理和营销优势，最大限度地改善服务，提高客流量，进而才能赚取更多的利润。 为对我们提出的票价政策方案有一个直观的理解，下面以未来30年的票价政策为例，说明其中关键参数的具体确定方法。首先根据历史通货膨胀水平(见图2)估算未来的CPI，通过各种统计方法，我们认为对历史数据取中位数5%，作为未来5年平均CPI水平比较合理。 X每3年调整一次，由政府有关部门召集运营商和社会专家，在考虑和分析X影响因素的基础之上确定未来3年的X。这种方法主要参考新加坡公交理事会的地铁票价监管方法，且该机构把2001一2005年的X%定为1. 5% 4。考虑我国目前情况，X应该主要反映人员工资的实质增长因素。根据北京地铁目前的情况，工资占运营成本的50%，占票价的比重约为40%，而未来北京市居民收入的实际净增长率为6，那么X大约定为1.2% (50% x 40% x 6%)左右为宜。另外，从美国和香港的经验数据看，美国1982-2003年公交票价平均增长率为4