城市轨道交通项目投资组织模式的制度绩效变迁分析

城市轨道交通项目投资组织模式的制度绩效变迁分析 摘要:中国的城市轨道交通正处于单线、多线、网络的并存建设状态，其技术经济特性一方面直接影响投资制度设计的目标功能效用和成本;另一方面还引发了制度实施过程中的非预期功能，导致项目投资、组织模式之间出现某种内在关联和相互制约，于是模式的实施绩效沿时间轴发生变迁。考察了对应于两种项目投资结构的融资功能及其隐性成本;实证了一元投资/纵向一体化模式和一元投资/纵向“四分开”模式的平均成本曲线，指出在网络发展期，后者有向前者回归的趋势;另外，多元投资的单线经营特征使得业主有采用“代建制”的激励，但同时也引发了轨道网各单线项目之间的协调成本。最后说明投资/组织模式和城市轨道网全寿命周期自然属性的契合程度是决定其制度实施绩效的一个重要因素。关键词:城市轨道交通;项目;技术经济特性;投资制度;融资;组织模式;绩效 城市轨道交通以它对城市土地价值的深远影响和巨额建设成本，代表了城市公共投资规模的高水平，并成为政府投资项目管理体制改革更为活跃的课题。新古典经济学理论注重市场的运行，不太关心市场如何发展1，然而正是制度中的激励性，决定了准公共品项目所能获得的社会投资和系统运行效率，因此，发展和效率成为城市轨道交通产业制度变革的逻辑基点(见图1)。值得关注的是制度变革的实施成本，根据樊刚等人定义，所谓实施成本是指制度变革过程开始以后一切由“信息不完全”、“知识不完全”和“制度预期不稳定”所造成的经济效率损失，是旧体制下各种经济组织的结构、功能以及规范组织间关系的各种正式和非正式制度、规则、习惯等向新制度过渡所必须的设计、创新、磨合过程所造成的经济损失，即实施新制度的交易成本2。 采用二分法，城市轨道交通建设项目投资的基本模式不外两种，即一元投资和多元投资，两种结构中的投资主体、客体，以及产权、经营权归属、责权利的约定，具体环境中的行为规则等要素，共同构成了特定的项目投资制度，其设计目的在于满足城市发展需求，完成项目融资和促成项目交易。事实上，投资制度目标功能的效用和成本不是一成不变的;而投资制度非预期的派生功能所产生的执行成本也将以各种形式出现在项目的全寿命周期中。实施成本的增加意味着目标收益的减少，从而影响以发展和效率为设计初衷的制度绩效。本文试图在分析城市轨道交通建设项目技术经济特性的基础上，考察技术经济特性对投资制度目标功能效用、成本的直接影响，以及和投资制度若干派生功能之间的内在关联;并借助实证来说明投资/组织模式和建设项目自然属性的契合程度是影响其制度实施绩效的重要因素，也是制度修正、变革的主要依据(见图2)。1 城市轨道交通项目的技术经济特性 城市轨道交通项目技术经济特性有两个层面的含义，即基于网络型城市基础设施的自然垄断产业技术经济特性和作为建设项目的全寿命周期技术经济特性。1.1 城市轨道交通的网络规模经济效益 城市轨道交通必须借助传输网络才能进行客运交易，因此归属于物质型网络产业。通常在一个结构良好的传输网络上，节点和连接的增多意味着线路数或者网络的交易量将以几何级数递增。因此，相对于极高的固定成本，网络传输的边际成本极低，随着载客量(运量)的持续上升，网络全寿命周期的平均成本将持续下降。和非网络的单线传输规模经济相比，网络系统的规模经济效益几乎没有边界3。所以，城市轨道交通业的规模经济和网络化经营的关联度极强，这就决定了城市轨道交通建设通常都要经历单线多线网络这样一个产业成熟过程。1.2 城市轨道网的范围经济效益 城市轨道交通项目内含稀缺资源的使用:土地，加之存在巨大的网络规模效益，如果每种运营产品都配置一条轨道，重复投资将造成资源的极大浪费。因此，产业有联合建设或运营的要求(所有的运营产品统一使用一个网络)。1.3 高沉淀成本和强外部性 城市轨道交通的资产专用性极强，沉淀成本大。同时，极高的固定成本和巨额运营成本4，使得单线生产的平均成本居高不下，平均成本和边际成本相差悬殊。加之较强的社会公益性控制的低位票价，导致主营业务的内部收益率差，几乎无限期地拉长了项目的静态和动态投资回收期，这是形成轨道交通业进入壁垒的重要因素。1.4 较强的可替代性 尽管交通产品和服务是生活必需品，需求弹性较小。但是城市轨道运输和其他运输方式都是对人和物的空间位移，存在较强的相互替代性，因此产业有一个较强的外部竞争环境，限制了项目的价格和赢利空间。1.5 项目建设或运营的基本技术标准具有统一性 尽管每个城市轨道项目是一次性且独特的，但是由于存在着网络规模经济和范围经济，因此，网络内各项目的技术标准必须统一、兼容，比如，售票刷卡的制式，供电、通信等公用系统的技术指标。不然，在项目使用期将导致线路改造工程的提前出现，以及社会成本的极大增加。1.6 网络规划的稳定性要求城市轨道交通要同时承担解决城市交通问题和引导城市土地资源开发的命题，这可从SOD(服务型)和TOD(规划型)两种城市轨道交通规划模式中得到反映。因此，建设项目的范围规模、工期、质量等参数紧密地和中远期城市规划结合在一起，由上游线路规划的不确定性引发的下游工程设计变更、索赔的风险极大。1.7 工程的强风险性除了轨网的规划风险外，工程受地质、地面、地下各种景观、既有设施的影响也很大5。另外，技术难度导致的技术风险还将进一步诱发项目的公共安全风险、经济风险。2 城市轨道交通项目投资模式绩效变迁分析如前所述，城市轨道交通项目投资的基本模式可分为一元投资和多元投资，其目标功能是完成项目融资和促成项目交易，效用标准是项目启动资金和后续投入的迅速按时到位，同时为未来项目的权益交换架构一个运作平台，基于项目法人责任制的企业化以及股份制项目公司不妨说是城市轨道交通项目走向市场化运作的一个折中方式。执行目标功能的成本即为目标成本，二者的时间函数标志着投资制度绩效将沿着产业发展路径发生变迁。2.1 投资模式的目标功能效用变迁2.1.1 城市轨道交通项目一元投资结构通常对应传统的政府投资模式 由于准公共品特性导致的市场失灵，在城市轨道交通网络的建设初期和常规成长期，世界多数国家的政府都规律性地充当着轨网建设项目的投资主体，由此生成的国有独资公司作为项目全寿命周期的管理主体(如上海申通，广州地铁，天津地铁)。依托政府财政和良好的信用，一元投资结构能在轨道交通的单线项目时期快速筹措项目资金，操作简便，融资速度快，项目资金迅速和按时到位的可靠性强6。 显然，单纯而持续的一元投资将对政府财政产生压力。更为主要的是，如何解决特大型城市积重难返的市区交通和持续强劲的城市边缘组团交通，如何促成城市轨道交通作为自然垄断产业所特有的网络规模效应，是摆在政府面前的命题。受政府财力和信用程度所限，在进入城市轨道交通网络化建设时期后，传统的一元投资结构在满足大量的正外部社会效应需求面前显得力不从心，融资能力明显不足(见图3)。2.1.2 多元投资结构通常对应两种市场化投资模式 (1)真正的市场化投资出现在城市轨道交通产业成熟时期，结构良好的城市轨道交通网络已基本形成，网络所特有的技术外部性和政策支持，使新增项目拥有潜在的盈利模型。企业以获取利润为目的，以企业信用或项目收益为融资基础，以商业贷款、发行股票等商业化融资为手段，筹集资金并加以运用，其中具有代表性的是香港地铁、新加坡地铁和东京地铁7。政府通过向其他投资人出售股权的方式，收回一部分建设资金。非国有独资的公司制企业是市场化投资主体，它们自主进行投融资活动，独自承担和享有相应的责权利。 (2)以城市发展为驱动力的市场化投资出现在城市地铁建设初期或高速成长期，主营业务盈利模型的缺位，使得市场化融资只能在政策支持下，借助项目外部效益的内部化模型，再采用项目融资方式，其实质是政府投资为主导的市场化投资。通常有各级政府合资(上海轨道交通3号线)，政企合资(北京城铁、天津轻轨)，公私合资PPP(北京地铁4号线)等多种方式。 对于单线项目，多元投资结构受股东的信用程度所限，融资能力不会很大，且操作环节多，过程复杂，融资速度慢，项目资金迅速和按时到位的可靠性相对较差。但是在一定区间内，面对项目建设网络化带来巨大的资金缺口，多元投资机制的融资功能显然比一元投资机制更具适应性，更能满足城市发展对轨道交通建设的外部效应需求(见图3)。2.2 投资模式的目标成本变迁 执行投资制度目标功能的成本即目标成本。技术经济特性制约了投资结构对融资方式的选择:利息及其他交易确定费用，作为融资成本中的显性部分沉积在项目全寿命周期的建造成本项中;而交易的实施费用将作为融资成本中的隐性部分，使投资模式的目标成本发生变迁(见图4)，并成为项目全寿命周期总成本理论值和实际值之差的重要成分。2.2.1 一元投资结构的隐性融资成本 一元投资通常为政府投资，项目盈利模型差，商业贷款筹集困难，出于减轻还贷利息压力，且拥有政府的信用优势，一元投资结构往往有寻找外国政府低息出口信贷的激励。这种融资方式的显性成本(利息)很低，在单线项目建设初期具有明显优势，但必须使用贷款方指定的本国设备，核心技术吸收差，备品备件全靠进口，极大的隐性成本通过项目运营期居高不下的维护、修理成本体现出来。更为关键的是，伴随轨道网络的逐渐形成，各线路之间设备标准、制式的不兼容问题日益突出，将极大地削弱网络运行的规模效益，引发各线路非预期的设备提前改造成本，这个问题已经在20世纪90年代建设的中国城市轨道项目的当前运营中凸现。2.2.2 多元投资结构的隐性融资成本 城市轨道交通项目漫长的投资回收期成为多元资本大规模进入该产业的最大障碍，因此，除了运用各种优惠政策设计一个良好的项目盈利模型外，在城市轨道交通的单线和网络化建设期，政府仍然不得不成为每个多元投资结构的控股方，这就意味着政府必须为一个个多元投资结构的建立一次次注入资本金。转贴于 3 城市轨道交通项目技术经济特性和投资模式派生功能的内在关联3.1 自然生成产业的市场结构 由于技术经济特性的作用，使得不同的投资模式在城市轨道交通产业中生成了不同的市场结构。 国有独资公司作为政府投资项目的自然垄断经营主体，该主体随着城市轨道交通规模的扩大，将历经项目管理的单线多线网络3个不同时期，以至于在城市轨道交通产业的发展和成熟期，大多数一元投资均拥有城市全部或局部的轨道网络。 市场化投资的性质和政策条件决定了多元投资通常对应于单线项目全寿命周期中某阶段的特许经营。这样，就某个特定的城市轨道交通市场结构而言，将必然遭遇各种项目投资模式对产业的“横切”;各种单线、多线、网络项目业主混合并存于产业的发展期。3.2 间接制约项目的组织模式 理论上可以把重在发展的项目投资模式和重在效率的项目组织模式加以整合。 和其他政府投资项目相同，城市轨道交通建设项目的基本组织模式无非两类:沿项目过程纵向一体化和沿项目过程按业务纵向分解，所谓“投资、建设、运营、监管四分开”的经典分解模式。事实上，在自然垄断产业规制改革中，纵向一体化和纵向“四分开”模式之间尚存有宽阔的中间地带，仅城市轨道交通产业就有投融资+建设、运营;投融资、建设+运营等模式。为便于分析和表述，本文使用纵向“四分开”一词泛指具有共性的“按业务纵向分解”模式。除了计划经济制度的路径依赖所对应的行政垄断外，纵向一体化模式的制度经济学解释是为了减少信息不对称、策略性机会主义而导致的交易费用8。相反，“四分开”模式存在的主要理由是借助基于市场的各种采购合同，充分利用社会化和专业化所带来的效益，并且通过建设项目中间产品的市场竞争，解决自然垄断导致的产出受限、管理松懈、研发减缩、寻租等问题9。在项目采购环节，进入竞争还可细分为“无度竞争”、“有限竞争”、“伙伴式(Partnering)”等。 两种项目投资和两种项目组织结构，可以分别组合为表1中