土地管理法实施条例（2021版）全文解读

2021年9月1日起施行 2021年4月21日，国务院常务会议通过中华人民共和国土地管理法实施条 例（修订草案）。草案强化对耕地特别是永久基本农田的管理保护，严守耕地 保护红线，在严格控制农用地特别是耕地转为建设用地的同时，进一步明确控制 耕地转为林地、草地等其他农用地，严格执行耕地“占补平衡”制度。草案细化土 地征收程序，设立征收土地预公告制度，规范征收补偿，规定有关费用未足额到 位的不得批准征收土地，保障被征地农民知情权、参与权、监督权。草案明确保 障农民合理宅基地需求，规范宅基地管理，强调保障农民依法取得的宅基地权 益。草案还细化土地督察制度，强化监督检查措施，建立动态巡查等机制，并加 大对破坏耕地、非法占地、拒不履行土地复垦义务等违法行为处罚力度，增加了 对耕地“非粮化”的处罚规定。 前 言 目录 CONTENTS 第二章国土空间规划 2 第三章耕地保护 3 第四章建设用地 4 第五章监督检查 5 第六章法律责任 6 第一章总则 1 1 第一章总则 Part 第一章总则 第一条 根据中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法），制定本条例。 2 第二章国土空间规划 Part 第二章国土空间规划 第二条 国家建立国土空间规划体系。 土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开 发、保护、建设活动的基本依据。 已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在编制国土空间 规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。 第三条 国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农 业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边 界。 国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求 等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和 公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模 ，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。 第一章总则 第四条 土地调查应当包括下列内容： （一）土地权属以及变化情况； （二）土地利用现状以及变化情况； （三）土地条件。 全国土地调查成果，报国务院批准后向社会公布。地方土地调查成果，经本级人民政 府审核，报上一级人民政府批准后向社会公布。全国土地调查成果公布后，县级以上 地方人民政府方可自上而下逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。 土地调查成果是编制国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据。 土地调查技术规程由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。 第二章国土空间规划 第五条 国务院自然资源主管部门会同有关部门制定土地等级评定标准。 县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门根据土地等级评定标准，对土 地等级进行评定。地方土地等级评定结果经本级人民政府审核，报上一级人民政府自 然资源主管部门批准后向社会公布。 根据国民经济和社会发展状况，土地等级每五年重新评定一次。 第六条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础 信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测，与发展 改革、住房和城乡建设等有关部门建立土地管理信息共享机制，依法公开土地管理信 息。 第七条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，建立健全地籍数据库。 3 第三章耕地保护 Part 第三章耕地保护 第八条 国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围 内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围 外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由 县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相 当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖 市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 省、自治区、直辖市人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对开垦 的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块。划入永久基本农田的还应当纳入国家 永久基本农田数据库严格管理。占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公 布。 个别省、直辖市需要易地开垦耕地的，依照土地管理法第三十二条的规定执行。 第三章耕地保护 第九条 禁止任何单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。 按照国土空间规划，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林 业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府自然资源主管 部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批 准。 第十条 县级人民政府应当按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要 求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。 县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，实施土地整理方案，对闲散地和 废弃地有计划地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建设所占用耕地的补充。 鼓励社会主体依法参与土地整理。 第三章耕地保护 第十一条 县级以上地方人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改 造中低产田，建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建 设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。 非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定 ，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。 县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层 ；设施农业用地不再使用的，应当及时组织恢复种植条件。 第三章耕地保护 第十二条 国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地 等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务 院自然资源主管部门会同有关部门规定。 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的， 不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采 矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将 耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕 地。 第十三条 省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政 区域耕地保护的第一责任人。 省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任 务分解下达，落实到具体地块。 国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。 4 第四章建设用地 Part 第一节一般规定 第二节农用地转用 第三节土地征收 第四节宅基地管理 第五节集体经营性建设用地管理 第四章建设用地 第一节一般规定 第十四条 建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以 及节约资源、保护生态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用 地，提高建设用地使用效率。 从事土地开发利用活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地 符合土壤环境质量要求。 第十五条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产 业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，加强土地利用计划管理，实行建设用 地总量控制，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发，落实建设 用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。 第四章建设用地 第一节一般规定 第十六条 县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供 应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。 第十七条 建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以 以划拨方式取得的除外。 国有土地有偿使用的方式包括： （一）国有土地使用权出让； （二）国有土地租赁； （三）国有土地使用权作价出资或者入股。 第四章建设用地 第一节一般规定 第十八条 国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进 行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采 取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。 第十九条 土地管理法第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增 建设用地中应取得的平均土地纯收益。 第二十条 建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。 临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周 期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法 律、行政法规另有规定的除外。 土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态 ，其中占用耕地的应当恢复种植条件。 第四章建设用地 第一节一般规定 第二十一条 抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的 ，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性 建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审 批手续。 第二十二条 具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。 建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办 理。 第四章建设用地 第二节农用地转用 第二十三条 在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地 转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批 次报有批准权的人民政府批准。 农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计 划以及补充耕地情况作出说明。 农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 第四章建设用地 第二节农用地转用 第二十四条 建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地， 涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或 者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理： （一）建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事 项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应 当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。 （二）建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设 用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的 人民政府批准；依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上 报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充 耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要 性、合理性和补划可行性作出说明。 （三）农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 第四章建设用地 第二节农用地转用 第二十五条 建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续， 确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分 期办理建设用地审批手续。建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地 审批手续。 农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。 第四章建设用地 第三节土地征收 第二十六条 需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合土地管理法第四十五条规定的， 应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。 征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征 收土地预