行政管理专业 基于信用理论的公私合作制（PPP）研究

基于信用理论的公私合作制（PPP）研究摘要我国经济的高速发展在公共事业方面带来的直接影响便是现有的公共事业难以满足国民经济发展的要求，大力发展公共事业需要大量的资金，若公共事业的发展完全依靠政府的财政支持，则会影响政府财政收支平衡，甚至出现财政赤字，改善现有融资模式实行公私合作制（PPP模式：public-private-partnership model）成为缓解政府财政压力最好的办法。作为马克思主意政治经济学的一个重要的内容，马克思信用理论对于PPP模式也有深远的影响，本文的研究对象是基于信用理论的公私合作制，从马克思信用理论以及PPP模式的概念出发，对我国PPP模式的现状进行分析，继而指出我国PPP模式带来的政府信用风险问题，针对这些问题，提出我国PPP合作模式中基于信用理论的改进措施，以期PPP模式可以更好的为我国发展公共事业提供服务。关键词：PPP；政府信用；信用风险目 录引言1一 相关理论概念11 马克思信用理论12 PPP模式1二 我国PPP模式现状31 我国PPP模式法律现状32 我国PPP模式政府责任现状3三 我国PPP模式带来的政府信用风险问题41 政策调整导致的信用风险42 利益调整导致的信用风险43 不健全的法律法规导致的信用风险4四 我国PPP合作模式中基于信用理论的改进措施51 政府信用建设加强52 PPP项目的成本以及收益进行合理预测63 相关法律法规的完善6结论6参考文献7致谢8引言 当下，我国现有的公共事业已难以满足日渐飞越的国民经济的发展，在这样的情况之下，PPP模式走上了历史的舞台，并且在减轻政府财政负担上扮演着重要的角色，虽然提供公共服务是政府职能方面核心的表现，但是上世纪八十年代的私有化风潮对政府以及公共部门都有不小的影响，PPP模式这二十多年来在公共服务供给以及基础设施建设方面快速的增长，引起了学术界的广泛关注。 PPP项目的实施中，投资者关注的问题一般是政府的诚信问题，信用作为人和人之间基本的行为规范之一，是道德伦理范畴，同时也是商品交换与市场经济相关的经济范畴，信用理论作为马克思主义政治经济学的一项重要内容，对我国社会信用体系的建设也有着重要的意义。本文先介绍了马克思信用理论及PPP模式的概念，接着从我国PPP模式的法律现状以及责任现状两方面对我国的PPP模式进行分析，指出我国PPP模式带来的政府信用风险问题，主要为政策调整导致的信用风险、利益调整导致的信用风险以及不健全的法律法规导致的信用风险三方面，最后针对这些问题基于信用理论提出加强政府信用建设、合理预测我国PPP项目的成本以及收益以及完善相关法律法规的措施。一 相关理论概念1 马克思信用理论在资本论中，对于信用内涵，马克思主要从道德伦理学以及经济学两个角度出发进行论述。从道德层面来看，马克思认为信用是人最宝贵的美德，其商业道德的肯定就是通过道德品质的肯定来确定的。从经济学角度来看，信用是一种借贷运动，马克思认为借贷资本的贷出以及偿还可以反映出职能资本家以及借贷资本家二者之间的信用关系。所以说，信用是一种借贷关系，其前提是借贷双方的相互信任，基于经济及道德上的信用，具有脆弱性、风险性、信仰性的特征。马克思主义信用理论对于商品经济社会有着重要的影响，因为马克思的信用理论就是建立在商品经济的基础智商，醉着社会生产力的逐步发展开始日渐完善，作为商品经济的产物，马克思注意信用理论也推动着商品经济的不断发展。2 PPP模式英国是最早提出PPP模式的国家，该模式自受到关注以来，被各国相继引用，现已成为各国提升其公共产品以及服务的重要措施，PPP作为一种新的思想与理念，有着非常广泛的定义，我们可以从表一和表二中看出广义的PPP模式与侠义的PPP模式定义。表一 国际上通用的广义上PPP定义定义机构广义定义联合国培训研究院PPP模式中包含着不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，其目的是为了解决某些复杂问题欧盟委员会PPP模式是私人部门以及公共部门之间的某种合作关系，其最终目的是帮助公共部门提供公共事业加拿大PPP国家委员会PPP模式是私人部门以及公共部门之间的合作经营关系，通过适当的利益共享机制货风险分担及资源分配来满足公共需求美国PPP国家委员会PPP模式介于私有化以及外包之间，充分利用私人资源来进行公共基础设施的经营、投资、建设等，并提供服务来满足公共需求英国政府PPP模式有三层，分别为与私营企业共同提供公共服务、由私人主动融资并承担风险的发包项目以及全或部分的私有化表二 狭义的PPP模式及含义模式名称英文含义中文含义SCService Contract 服务外包 MCManagement Contract管理外包 DBDesign-Build-Transfer设计一建造 DBMMDesign-Build-Major-Maintenance设计一建造一维护O&MOperation& Maintenance 管理和维护DBODesign-Build-Operate设计一建造一经营LUOTLease-Upgrade-Operate-Transfer 租赁一更新一经营一转让PUOTPurchase-Upgrade-Operate-Transfer购买一更新一经营一转让BLOTBuild-Lease-Operate-Transfer建造一租赁一经营一转让BOOTBuild-Own-Operate-Transfer 建造一拥有一经营一转让DBTODesign-Build-Transfer-Operate 设计一建造一转移一经营DBFODesign-Build-Finance-Operate设计一建造一投资一经营PUOPurchase-Upgrade-Operate购买一更新一经营BOOBuild-Own-Operate 建造一拥有一经营 由以上两个表，从字面意思上来看，广义的PPP模式本质上就是公共部门与私人部门的合作，其共有的目的是提供公共产品或服务，狭义上的PPP模式从本质上来讲是某系列项目融资模式的总称，不论广义或者侠义，PPP模式最终的目的就是为公共事业提供某些产品或服务。二 我国PPP模式现状1 我国PPP模式法律现状 在我国经济飞速发展、城市基础设施需求量加大的背景之下，为减轻政府资金负担，我国PPP项目在政府的扶持之下兴起并获得发展，但从整体来看，我国PPP项目想起的时间比较晚，相关的法律法规不够完善，2013年起，关于PPP合作新的模式，我国相关部门已经提出较多的相关政策，但是我国PPP项目的合同制制力依旧没有相应的管理规制，需继续深入研究。2 我国PPP模式政府责任现状 上世纪九十年代以来，PPP作为一种新兴的有效的融资手段，被管饭的用于水、气、道路等方面，具体如表三所示，我国城市公共事业指标有了相对比较大的提升。表三 我国城市公用事业指标对比对比指标19952000200520102015用水普及率(%)48.058.7 63.988.991.1用气普及率(%) 19.134.3 45.4 81.5 82.1每万人拥有道路长度(公里) 3.1 3.8 4.16.56.9人均拥有道路面积(平方米) 3.14.46.1 10.310.9 排水管道密度(公里/平方公里) 4.55.7 6.37.27.4人均公共绿地面积(平方米) 1.8 2.5 3.7 7.4 7.9 清运垃圾(万吨) 67671067111819 15509 15577同时我们还应该看到，在PPP模式中政府的行政属性必然使的该合作模式中出现一些行政力量的干预，行政力量的干预使得该合作模式中的合同管理相对来说比较复杂，在政府不负责的出现违约情况时候，私人部门则必然会承担较大风险。三 我国PPP模式带来的政府信用风险问题1 政策调整导致的信用风险 PPP合作项目中，以公共设施为主，所以PPP运作的时间会比较长，这个时间一般会超过与其合作的那一届政府的任期，所以假设下一任期的政府官员由于政绩等方面的需求导致当地发展战略的改变，相应政策的调整必然对PPP项目造成影响，因为该PPP项目所需求的市政配套随着当地政府政策的改变必然会有相应的改变，这就使得之前政府所承诺的土地及相应的配套设施难以保证，使得PPP项目不能继续按照原定的计划进行，这是政府政策调整所导致的信用风险。2 利益调整导致的信用风险 利益是私人企业所追求的目标，同时对于政府部门来说，某些官员不顾当地实际情况，在自己的任期之内以政绩为主要目标，只图自己的发展与升迁，许诺私人部门比较优厚的条件来促使合作的实现，使私人部门大量投资，大量的投资使得基础设施建设必然有比较快的发展，那么接下来商人的官员就需要支付大量的基础设施投资回报，但是由于当地政府并没有这样多的财政预算，所以支付危机产生，这种现象在一些比较落后的地方显示更为明显，过量的基础设施建设并没有带来相应的利益，使得政府从利益的角度出发违约，这是由于利益的调整导致的信用风险。3 不健全的法律法规导致的信用风险自2013年起，我国在PPP方面提出了比较多的政策，具体如表四所示：表四 2013-2015PPP相关政策时间相关部门事件2013-09国务院加强城镇基础设施建设的意见2013-11中共中央全面深化改革若干重大问题的巨鼎2013-12财政部楼继伟讲话2014-03财政部成立PPP工作领导小组2014-05财政部财政部和PPP工作领导小组成立2014-05发改委发改委征求PPP意见2014-06国务院关于加强城市地下管线建设管理的意见2014-08财政部关于支持东北振兴若干意见2014-09国务院关于推广运用PPP模式的相关问题通知2014-10财政部关于加强地方政府性债管理的意见2014-10APEC会议APEC区域基础设施PPP实施路线图2014-10财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法2014-10国务院关于创新重点领域融资机制鼓励社会投资意见2014-11发改委关于开展政府及社会资本合作的指导意见2014-12财政部政府和社会资本合作项目通用合作指南2014-12财政部财政部关于PPP问题的通知2014-12工商局政府购买服务管理办法（暂行）2014-12财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法2015-01发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿） 但是从这些政策中能够看出，关于PPP我国还没有地位比较高的成文法规，虽然各项法律的出台在一定程度上调整了各方的利益，但是还存在着一些不确定性，这些都决定了风险存在的可能性。四 我国PPP合作模式中基于信用理论的改进措施1 政府信用建设加强 信用是人最宝贵的美德，信用也是一种借贷运动，借贷双方的相互信任，才可以更好的实现合作。由于PP