我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书：回顾+展望合集

我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书回顾篇：改革开放以来我国产业政策实践北京 2020 年 6 月前言学术界认为产业政策作为“看得见的手”可以弥补市场失灵，如在新冠疫情特殊情况下对产业经济进行强有力的规制和支持，有的国家经济结构不完善，也会需要有力的产业政策推动产业发展。特别是对于发展中国家而言，要实现经济超越发展或提高产业竞争力，一样可以借助于产业政策工具或手段。2012 年以来，我国经济社会发展进入新时代，但国际金融危机对全球的影响持续发酵，国际竞争格局的调整使我国产业发展面临的不确定因素增加，机遇与挑战并存。当前阶段，全球性的新冠疫情持续蔓延未见明显拐点，为世界经济社会发展带来巨大挑战。此时，产业政策有望再次成为保稳定、促发展的重要手段。 面对即将来临的“十四五”，如何既应对好疫情带来的各种挑战， 做好“十三五”各项任务目标收官，又整理好产业政策有效工具、重 整旗鼓为“十四五”开局做好准备，成为我们进行产业政策系列研究 的初衷。赛迪智库产业政策法规研究所编写了我国产业政策实践及 “十四五”产业政策预研“回顾篇：改革开放以来我国产业政策 实践”和“展望篇：十四五时期的产业政策建议与思考”白皮书，本册是回顾篇。从改革开放以来产业政策回顾、产业政策实 践、当前百年未见之大变局之下我国产业政策转型的迫切性进行分析， 对“十四五”时期甚至未来更长一段时期，我国产业政策进行全流程 治理进行探讨，面对当前疫情带来的影响，提出“十四五”时期的产 业政策建议，以供相关部门、专家等参考，敬请各位专家不吝赐教。 赛迪智库产业政策法规研究所2020 年 6 月 目录一、改革开放初期的产业政策（19781991 年）4 （一）19781985 年间的产业政策4 （二）19861991 年间的产业政策6 二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（19922001 年）7 （一）19921997 年间的产业政策8 （二）19982001 年间的产业政策18 三、进入新世纪至国际金融危机前的产业政策（20022007 年）26 四、国际金融危机以来的产业政策（20082012 年）44 五、党的十八大以来的产业政策（2012-至今）57 71 我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书 回顾篇：改革开放以来我国产业政策实践 一、改革开放初期的产业政策（19781991 年）1978 年党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入了改革开放的新时代。19781991 年，是国民经济体制转轨时期。这一时期的产业政策着重产业结构合理化，纠正产业结构重大比例关系的失调，促进短线产业加快发展，抑制长线产业发展，努力使各方面失调的比例调整过来。该时期，市场经济体制尚未完全建立起来，政府在推动产业结构调整和产业发展方面发挥着很大的作用，产业政策的措施更多以政府投资、银行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主、间接干预手段为辅。（一）19781985 年间的产业政策改革之初，国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业和童业、燃料动力工业和其他工业的比例严重失调，造成国民经济总体运行和发展难以持续，迫切需要对产业结构做重大调整。1979 年 4 月中央工作会议提出了 12 条调整比例关系的原则和类施。1979 年 6 月的政府工作报告提出了搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针，要求针对经济比例严重失调的状况，自觉调整比例关系，使农轻重和工业各部门能够比较协调地向前发展，使积累和消费之间保持合理的比例。1980 年 2 月，中央决定对轻纺工业实行“六个优先”。1982 年 9 月中共十二大报告指出：“能源和交通是制约中国经济发展的一个重要因素”；“要保证国民经济以一定的速度向前发展，必须加强能源开发，大力节约能源消耗，同时大力加强交通运输和邮电通讯的建设”；“在今后二十年内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点”。1983 年 6 月国务院政府工作报告提出：“今后五年，首先要保证农业、轻工业和重工业生产相互协调向前发展”，“必须引导重工业更好地为农业、轻工业和技术改造服务，坚持在能源和原材料供应、运输条件、投资和贷款分配、外汇使用等方面优先保证轻工业需要的方针”，“必须大力加强能源、交通方面的重点建设，积极推进现有企业的技术改造”。1984 年 5 月国务院政府工作报告提出：“在能源、交通建设的安排上，要坚持大中小相结合，长期和短期兼顾的方针”，考虑到国家财力有限，“鼓励地方和群众把相当一部分财力、物力用于中小型能源、交通和通信项目的建设”， “新技术的运用，要着眼于中国现有行业和企业的改造，使它们较快地转到现代化技术和现代化管理的基础上来”。1985 年3 月国务院政府工作报告指出，国民经济在实现农业、轻工业和重工业的协调发展方面取得了明显成效，但同时存在“能源、交通、原材料供应仍然紧张，产业结构和产品结构还不够合理” 等一些不可忽视的问题。（二）19861991 年间的产业政策由于前期一般加工工业快速发展与基础产业发展滞后的 矛盾事加明显、从 20 世纪 80 年代中期开始，国家从优先支持轻工业发展生内大力支持基础产业发展，同时控制加工工业的过快增长。1986 年 4 月中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划阐述了 19861990 年的国家发展计划方案，并第一次在国家层而提到“产业政策”一词，提出产业结构调整的方向和原则。“七五”计划还系统阐述了东中西地区的产业发展思路。1987 年 3 月，国务院政府工作报告对改革开放以来的产业结构状况做出总结。1987 年 10 月中共十三大报告根据当时的国际国内形势，提出：“保持社会总需求和总供给基本平衡，合理调整和改造产业结构”，“我国的经济建设，肩负着既着重推进传统产业革命，又要迎头赶上世界新技术革命的双重任务。1989 年 3 月国务院批转国家体改委关于1989 年经济体制改革要点的通知。1989 年 3 月国务院关于当前产业政策要点的决定颁布，这是中央第一次就“产业政策”做出全面阐述。1989 年 3 月国务院政府工作报告指出，通货膨胀的加剧，是经济过热、投资需求和消费需求双膨胀、社会总需求超过总供给的结果。鉴于当时国内严峻的宏观经济形势 和突出问题，1989 年 11 月发布中共中央关于进一步治理整 顿和深化改革的决定。1990 年 3 月国务院政府工作报告指出， “多年积累下来的产业结构失调、经济体制和运行机制不合理、经济效益差等深层次问题还远远没有解决，在治理整顿中又出 现了市场销售疲软、工业增长速度回落过猛、停产半停产企业 增加等新的矛盾和问题”。1991 年 3 月中央关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告指出，“根 据历史的经验和现实的经济态势，我国经济发展的关键在于优化产业结构和提高经济效益”，要求“大力调整产业结构，促 进产业结构的合理化并逐步走向现代化”。二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（19922001 年）1992 年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志， 改革开放步伐明显加快，建立和完善社会主义市场经济体制成 为改革的重要任务和明确目标。在经过 20 世纪 80 年代产业结构的调整以及各次产业不同程度的发展之后，20 世纪 90 年代产业政策实施的起点、产业政策目标以及主要任务与改革初期 有很大不同。这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整，重视产业结构升级，同时着力推动各次产业的发展，高度重视基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，重视产业发展中增长模式转换问题。这一时期，市场经济体制逐步建立，产业政策运用大量直接干预方式的逐步减少，导向性的间接干预方式不断增加，综合运用经济、法律、行政等多种手段。（一）19921997 年间的产业政策1992 年 3 月，国务院政府工作报告指出，“在前进过程中存在一些不容忽视的问题：经济结构调整缓慢，部分企业经济效益差和亏损严重的状况没有根本扭转，重复建设又有抬头趋势，财政赤字增加，信贷规模和货币发行量偏大，通货膨胀的潜在压力依然存在，不合理的分配格局尚未根本改善”， “近年来市场供求关系和消费结构发生了很大变化，调整结构势在必行。第一、第二、第三产业的结构以及各产业的内部结构都需要调整”，“要紧紧围绕企业产品结构和企业组织结构进行。对那些生产能力过剩、产成品积压、技术落后、长期亏损的企业，逐步实行关停并转”，“固定资产投资，主要用于能源、交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业，支持高新技术产业的发展，加快居民住宅的建设。积极开发中、西部地区的丰富资源，促进这些地区的经济发展。基本建设和技术改造都要抓住重点，集中投资，形成规模经济。加工工业主要通过技术改造来求得发展。对于目前已经出现的盲目争投资、上项目的现象，必须通过严格执行国家产业政策，加强项目的科学论证和管理，控制信贷规模，切实加以制止”。1992 年 6 月中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定提出，“九十年代，要在发展第一、第二产业的同时加快发展第三产业，促进国民经济每隔几年上一个新台阶。为此，第三产业增长速度要高于第一、第二产业，第三产业增加值占国民生产总值的比重和就业人数占社会劳动者总人数的 比重，力争达到或接近发展中国家的平均水平”。1992 年 10 月中共十四大政治报告提出，“调整和优化产业结构，高度重视农业，加快发展基础工业、基础设施和第三产业”，“应当着力提高第一产业即农业的质量，稳步增加产量；继续发展第二产业，积极调整工业结构；大力促进第三产业的兴起”，“加快交通、通讯、能源、重要原材料和水利等基础设施和基础工业的开发与建设。这是当前加快经济发展的迫切需要，也是增强经济发展后劲的重要条件”，“振兴机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业，使它们成为国民经济的支柱产业。不失时机地发展高新技术产业。轻工、纺织等一般加工工业主要通过联合、改组和技术改造，提高素质和水平。高度重视节约能源和原材料，提高资源利用效率。固定资产投资的重点应放在加强基础设施、基础产业，以及现有企业的技术改造和改建扩建上，尤其要重视老工业基础和大型骨干企业的技术改造”，“要发挥国家、集体、个人三方面的积极性，加快第三产业的发展，使之在国民生产总值中的比重有明显提高”。提出“科技工作要面向经济建设主战场，在开发研究、高新技术及其产业、基础性研究这三个方面合理配置力量”，“加速科技成果的商品化和向现实生产力转化”，“认真抓好引进先进技术的消化、吸收和创新”。在区域发展的重点产业导向方面，提出“东部沿海地区要大力发展外向型经济，重点发展附加值高、创汇高、技术含量高、能源和原材料消耗低的产业和产品，多利用一些国外资金、资源，求得经济发展的更高速度和更好效益。中部和西部地区资源丰富，沿边地区还有对外开放的地缘优势，发展潜力很大。这些地方应当根据市场经济的要求，加快对内对外开放步伐，加快基础设施建设，促进资源的开发和利用，努力发展优势产业和产品，有条件的也要积极发展外向型经济，以带动整个经济发展”。1993 年 3 月国务院政府工作报告指出，“产业结构不 合理的状况尚未根本改变，农业基础比较脆弱，基础设施、基础工业和第三产业发展滞后”，要求“加强农业的基础地位”， “加快基础设施和基础工业建设”，特别强调“随着经济增长 速度加快，基础设施尤其是交通运输已经成为国民经济发展的 主要制约因素。要加快铁路建设，加强对现有铁路的挖潜和改 造；重点建设一批