美国银行监管的历史性变革-评析《多德-弗兰克法案》_doc.doc

美国金融监管的历史性变革评析多德-弗兰克法案周卫江摘要：通过对2008年全球金融危机的反思，为提升美国金融体系的稳定性和保护金融消费者利益，多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案于2010年7月21日正式生效，该法案被认为是1993年格拉斯-斯蒂格尔法以来最为重要的银行监管法案。法案的内容十分庞大，涵盖对监管者、金融机构、投资者、消费者各个层面。法案是对极端市场自由经济思想和长期以来对金融企业放任自流行为的矫正，试图在维护金融稳定和保持美国金融业竞争力之间寻求平衡。对法案的内容也存在着诸多争议，其实施过程和最终效果依然存在着不确定性。关键词：金融监管；金融改革；多德-弗兰克法案；消费者保护 一、引 言2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案（DoddFrank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下简称多德-弗兰克法案），多德-弗兰克法案最早由美国众议院金融服务委员会主席巴里弗兰克（Barney Frank）和参议院银行委员会主席克里斯多德（Chris Dodd）在2009年12月2日提出，由于他们在推动该法案的制定和通过过程中起到了关键作用，该法案以他们二人的名字命名。该法案被认为是自1933年制定的格拉斯-斯蒂格尔法以来最重要的金融监管法案，对美国金融业和金融监管将产生意义深远的影响。对多德-弗兰克法案进行研究，具有以下几个方面的意义：一是从中可以看出美国政府对2008年金融危机反思后得出的深刻教训。金融危机是促使法案出台的直接原因，危机暴露出美国金融业和金融监管存在的弊端，法案的针对性十分突出，对形成金融危机的诸多因素逐一采取防范措施，法案可以视为美国政府对金融危机全面总结和反思的结果。二是研究法案对金融市场的影响。在金融危机爆发前的数十年时间里，金融业越来越脱离与传统行业的联系，金融创新和金融工具的过度使用形成金融脱离实体“自我运行”的状况。从宏观层面上讲，法案基于对金融市场本质的思考，试图对金融市场的功能重新进行定位，并推动金融机构向传统业务的回归。从微观层面上讲，法案对金融机构的非审慎行为进行了纠正，并试图把所有的金融市场参与者纳入监管范围。三是对金融监管的未来趋势进行研判。法案更加注重市场的整体性，努力构建一个“监管者-金融机构-投资者-消费者”四位一体的更加完善的市场体系，法案把防范系统风险放在首要位置，体现了宏观审慎监管的思想，法案引入“沃尔克规则”，试图改变“大而不能倒”状况，加强消费者保护，以及对监管机构的撤并与改革等措施，都值得其他国家监管当局研究和借鉴，并将对未来国际金融监管的标准制定产生较大的影响。本文分为四个部分，第一部分是引言，说明论文写作的背景、意义和结构；第二部分是对法案出台的原因进行分析；第三部分是总结了法案的主要内容，包括加强消费者权益保护等七个方面的内容；第四部分是对法案进行评价，从法案未来实施过程、积极意义和存在的争议三个方面进行论述。二、多德-弗兰克法案出台的原因分析（一）2008年以来由次贷危机引发的金融危机是引发金融变革的直接原因。美国金融监管的变革史可以看作是一部由“危机塑造”的历史，经济繁荣高涨时，放松银行监管的2作者简介 周卫江，男，四川大学经济学院，博士研究生（成都，610042），E-mail:cdcdzwj2000yahoo.com.cn呼声很高，但一旦经济衰退，银行出现危机，加强监管的论调又会重新提起，从银行监管的发展史来，总是经历着加强监管-放松监管-再加强-再放松这样一个循环往复的过程。在20世纪30年代前，受反对中央集权的杰斐逊主义思想影响，美国政府对金融业的干预和限制都很少；上个世纪30年代全球范围的经济金融危机爆发后，为拯救濒于崩溃的美国金融业，罗斯福总统颁布了具有里程碑意义的格拉斯-斯蒂格尔法，将投资银行和商业银行分离，逐步形成分业经营、分业监管的格局，并一直持续到上个世纪末；自20世纪90年代以来，受金融全球化、自由化的影响，为提升美国金融业在国际上的竞争力，1999年，美国国会通过了金融服务现代化法，打破了混业经营的界限，以“效率与竞争”的理念整合了美国的金融法律体系，放松管制成为这一时期的主要趋势；在放松管制的大背景下，美国金融机构的经营范围越来越广，金融创新越来越多，尤其是金融衍生产品层出不穷，加之金融业普遍存在的注重短期效益的薪酬激励制度，在市场盲目乐观的氛围中，金融风险在不断积聚，2008年9月，以全球第四大投资银行雷曼兄弟倒闭为标志，次贷危机为源头、一场自上个世纪30年代以来最为严重的全球金融危机爆发了，这次危机促使各界认真反思金融市场存在的内生性风险和金融监管存在的滞后，金融变革被提上议事日程。（二）美国金融监管亟待变革。美国在政治领域历来强调权力的分散和制衡，在监管领域同样如此, 格林斯潘在动荡年代里写道：“几个监管者比一个好。”美国的监管体系相当复杂，商业银行同时受联邦当局和州当局监管机构的监管，几乎所有银行都受到不止一家机构的监管。美国的金融监管机构主要有：货币监理署、联邦储备体系、州银行机构，其他监管机构还有司法部、证券交易委员会、储蓄机构监理局和其他储蓄机构监管者、州保险专员、联邦商务委员会等。监管机构之间的职能既有分工，也有重叠，多个监管机构同时并存在一定程度上实现了监管权力的制衡，并提高了监管机构的专业化程度，这种监管体系为金融创新提供了民主和自由的环境，但是这种监管体系在快速发展的金融市场面前可能出现监管者缺位、监管真空和监管套利等情况。以至于美国前财长保尔森指出：“我们的监管制度仍然是一个无可救药、七拼八凑的过时大杂烩，已经不适合当前的时代和形势。监管制度充斥着重复、重大漏洞和监管竞争。”（三）奥巴马政府顺应时代要求做出金融变革的决定。2008年11月，奥巴马当选为美国总统，在其参加总统竞选的过程中，恰好是金融危机爆发和愈演愈烈的时期，奥巴马（2009）在竞选中多次对华尔街的不负责任和贪婪进行抨击，“将反对华盛顿和华尔街的一切腐败行为，以保证像这样的危机永不再现。我们要求华尔街的高管要有责任心，同样我也将要求华盛顿的政府官员要有责任心”。奥巴马无论在竞选中还是在当选总统后都将金融监管改革视为一项十分急迫的任务，“市场创造财富和扩大自由的力量是无以伦比的，但是这场金融危机提醒我们，没有监管，市场将会失去控制。”奥巴马认为在21世纪实现经济增长首要任务是打好基础，金融是这个基础中的重要部分，金融变革则是打好基础所必需的。没有金融变革，无论是家庭、商业和整个世界经济依然在未来危机到来显得十分脆弱，因此迫切地需要实施一套适应时代需要的、符合常识的规则，以确保华尔街更有责任感和保护金融体系中的消费者。在2008年3月，美国财政部长保尔森就提出了金融监管改革计划，在此基础上，2009年6月，美国财政部公布了金融监管改革：新基础的金融监管改革白皮书。多德-弗兰克法案借鉴和延续了改革计划和白皮书的内容，多德-弗兰克提案于2009年12月2日在众议院被提出，12月11日在众议院被通过，2010年5月20日在参议院被通过；2010年6月30日，经过多次修改的最终议案在众议院被通过，7月15日在参议院被通过；7月21日，由奥巴马总统签署正式生效成为法案。三、多德-弗兰克法案的主要内容多德-弗兰克法案内容十分宏大，包括16个部分，共计2319页。在法案的开头部分就明确提出了其意义和目的：“本法案旨在通过提高金融体系的透明度，促进其承担应尽的责任，进而提升美国金融体系的稳定性，终止金融机构大而不倒的状况，防止对金融机构无止尽的救助而损害纳税人的利益，保护消费者免受有害的金融服务，以及其他目标。”法案的主要内容包括：（一）加强对消费者权益的保护。新法案将在美联储体系下建立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管，其主要负责人由总统提名并经参议院批准。CFPB的预算开支由美联储提供，被授权制定有关金融消费者保护的规则。CFPB将以往不同监管机构的消费者保护职责集于一身，同时拥有检查所有抵押贷款相关业务并对其实施监管的权力，大型非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的银行或者信贷机构均将在其管辖范围之内。此外，CFPB将下设金融知识办公室（Office of Financial Literacy）加强对公众的金融知识教育，并设立社区热线。（二）预防系统性金融风险。将成立金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council），其主要职责在于识别和应对影响金融体系稳定的风险。委员会在财政部的领导下工作，由15个部门组成，其中10个部门有投票权，5个部门没有投票权。有投票权的10个部门包括财政部、联邦储备委员会、证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、联邦住房金融委员会（FHFA）、全国信用社管理局（NCUA），以及新成立的消费者金融保护局（CFPB），还包括一名独立的专业保险成员。该委员会拥有广泛的职权，主要包括：有权要求任何金融机构提交报告用于评估对金融体系稳定性构成的威胁；有权就加强美国金融市场完整和效率、竞争力和稳定性向国会提出建议；对有系统性风险的金融机构，有权向美联储提出建议在资本充足率、杠杆率、流动性、风险管理等方面实施更加严格的监管要求；定期向国会报告美金融体系形势。为防范可能的系统性风险，在三分之二多数投票通过后，有权将其认为对美国金融市场构成威胁的非银行金融机构纳入美联储监管范围，可批准美联储对大型金融机构强制分拆重组或资产剥离。在三分之二通过并且在财长、美联储和联邦存款保险公司主席同意的前提下，可以禁止向金融机构提供联邦财政资助。此外，美国财政部将下设金融办公室，配备经济学家、会计师、律师、前任监管人员等专家，协助金融稳定监管委员会收集和分析关键数据，并将相关结果定期上报国会并公开披露。（三）改变金融机构“大而不能倒”的状况。一是引入“沃尔克规则”(Volcker Rule)。奥巴马总统上任不久，就于2009年2月6日成立了经济复苏顾问委员会，并任命前美联储主席保罗沃尔克(Paul Volcker)为委员会主席，根据保罗沃尔克限制银行从事投机性的、损害消费者利益的投资的提议，要求吸收存款的银行必须剥离各自的衍生品业务，限制银行自营交易，切断其和对冲基金及私募股权基金的关联，该提议被称为“沃尔克规则”。在多德-弗兰克法案中基本采纳了“沃尔克规则”的全部内容，试图在银行传统业务和投行业务之间建立起“防火墙”，但略有松动的是允许银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金，其投资总额不得超过银行一级资本的3。二是建立金融机构的清算和破产机制。要求财政部、联邦存款保险公司和美联储一致同意把行将倒闭的金融机构置于有序的清算程序，降低金融机构倒闭给整个系统稳定带来的危害，损失由股东和无抵押债权人承担，纳税人不再为金融机构清算支付成本。联邦存款保险公司仅仅可以为金融机构支付清算成本的费用贷款，这笔费用还要有待清算结束后偿还。三是建立“生前遗嘱”。法案要求大型金融机构事先制定破产预案，预案有助于监管者更好地了解金融机构的架构，并且可以在金融机构破产时作为监管者采取应对措施的“路线图”。如果金融机构不能提供可行的破产预案，将会采取更加严厉的监管措施，比如更高的资本要求，在规模和业务上予以更多的限制。（四）加强金融衍生产品的监管。一是针对场外交易（OTC）衍生产品监管普遍缺失的状况，将由证券交易委员会和商品期货交易委员会对其实施监管。二是标准衍生金融产品必须在第三方交易所和清算中心进行