关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考

关于城乡统筹推进过程中 若干问题的思考 张红宇 统筹城乡经济社会发展，作为一种全新的发展理念，要求以 政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期的城乡关系，实现 城乡、工农协调发展。但由于长时期我国经济社会发展存在的二 元结构，不可能在短期内予以消除，一些问题的解决，可能需要 长时期的过程；一些矛盾的化解，也需要采取过渡性的中间制度 安排，还有一些矛盾和问题则是在推进城乡统筹过程中逐渐暴露 的。对城乡统筹过程中出现的若干矛盾和问题，要善于观察，认 真总结，要有新的思维，从而调整好我们的政策思路，推进城乡 统筹的健康发展。 一、阶段性发展与战略选择 我国目前正处在一个十分重要的经济社会发展阶段。按照 世界银行2 0 0 2 年世界发展报告的分类，人均G N P 在7 5 5 美元以下的为低收入国家，7 5 5 29 9 5 美元为低中等收入国 家，29 9 5 “ - - 92 6 6 美元的为高中等收入国家，92 6 6 美元以上 的为高收入国家。国务院发展研究中心分析，按汇率法计算我 国人均G D P 在1 9 9 9 年超过7 8 0 美元，开始迈出低收入国家行 列Q ) 。2 0 0 3 年我国人均G D P 达到l0 0 0 美元水平，开始进入工 引自王梦奎新阶段的中国经济人民出版社，2 0 0 2 。 ·3 1 6 · 其他问题研究 业化中期阶段。按照我国经济社会发展的中长期目标，到2 0 2 0 年实现全面小康目标时，要求人均G I ) P 达到30 0 0 美元。因 此，这是一个关键时期，存在着两种可能性结果：把握得好， 我国经济社会就会保持持续稳定发展的势头，有可能在短时期 内跨进发展新阶段；把握不好，丧失机遇，发展则可能陷入停 滞徘徊境况。 国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时 期，对任何国家的成长都是一个极为重要的历史阶段。上个世纪 六七十年代，一些东亚国家和拉美国家在人均G D P 达到10 0 0 美 元以后，相继经济社会发展进入一个新的阶段。但经历了二十年 的发展后，日本、韩国、新加坡等东亚国家通过调整政府行为， 对经济社会发展实施积极干预，一方面促使产业结构调整和支柱 产业迅速成长发展，做大经济总量；一方面努力缩小工农收入差 距，减少社会冲突，追求社会公平。结果日本在1 9 8 6 年人均 G N P 达到1 28 4 0 美元，韩国和新加坡入均G N P 在1 9 9 7 年和 1 9 9 1 年分别达到1 05 5 0 美元和1 49 6 0 美元，人均G N P 分别增 长十几倍，从而进入高收入国家行列；而巴西、阿根廷、墨西 哥等拉美国家在保持投资和消费增长，控制物价上扬以及确立国 家产业经济结构和发展目标，特别是在缩小居民收入差距以及克 服社会公平矛盾，消除社会不稳定方面，多年来政府缺乏持续稳 定的战略思路，对各种矛盾和问题也没有采取积极干预政策，政 府调控表现出一系列的行为偏差。简言之，拉美园家经济发展的 停滞，关键是一方面缺乏支撑国民经济持续增长的产业体系，另 一方面又放任居民收入差距无限扩张，恶化社会公平指数，而政 府无所作为，不能统筹经济社会发展方略的行为更强化这种衰退 的趋势。因而与东亚国家相比出现巨大落差。同样在入均G D P 达到10 0 0 美元的2 0 年后，阿根廷1 9 8 1 年人均G N P 只有25 6 0 郭克莎人均G D P I0 0 0 美元之后的长期发展进程开放导报2 0 0 5 ( 1 ) 。 ·3 1 7 · 农村发展与制度创新 美元，而巴西和墨西哥的人均G N P 直到1 9 9 5 年和1 9 9 4 年也仅 仅为36 9 0 美元和45 9 0 美元，至今仍然徘徊于发展中国家 行列。 从国内的实践看，尽管我国区域经济社会发展极不平衡， 城乡统筹作为一种发展理念，早期也并没有成为不同区域各级 政府的自觉行为。但沿海经济发达地区客观上拥有比中西部地 区更多的经济社会资源禀赋，在改革开放过程中，率先实现现 代化的发展战略，客观上要求政府作为行为主体，在城乡统筹 方面表现出足够的自觉行动。事实上，江苏、上海城乡统筹历 程可以追溯到上世纪8 0 年代中期，从江苏苏南地区依靠乡镇 企业，上海依靠联营企业，开始以工补农的实践，到目前江 苏、上海开始全面实施城乡统筹的发展方略，江苏、上海的城 乡统筹可以明显地分为三个阶段。在早期阶段，当苏南地区和 上海市人均G D P 达到8 0 0 10 0 0 美元时，“以工补农”的实践 主要表现在通过兴办农村工业，就地转移农村富余劳动力，并 利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业 生产利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条 件，同时开始兴办农村社会事业等；到了9 0 年代初期，随着 社会主义市场经济体制确立，经济发展环境比较宽松，江苏苏 南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村 城镇化、农业社会化，经济快速发展，这一时期，江苏苏南地 区和上海农业和农村经济结构调整力度加大，农村社会各项事 业迅速发展，城市化速度也明显加快。到9 0 年代中后期，这 些地方人均G D P 已达到和超过了20 0 0 美元，为城乡统筹创造 了更加有利的条件，城乡统筹发展进入第二个时期。党的十六 大以后，江苏苏南地区和上海人均G D P 达到50 0 0 美元以上， 城乡统筹进人全面推进的第三个时期。由于经济总量扩张，政 郭克莎人均G D P I0 0 0 美元之后的长期发展进程开放导报2 0 0 5 ( 1 ) 。 ·3 1 8 · 其他问题研究 府开始将城乡统筹的重点放在改变城乡二元经济社会结构，政 策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会 公平，平抑城乡居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农 村社会事业转变。2 0 0 4 年，江苏苏南地区、上海城乡居民收 入差距缩小到1 ：2 左右，大大低于全国平均水平。同时加大 了对农业的支持保护力度，极大改善农民生产生活条件，农村 面貌开始发生根本性变化。 作为西部地区的成都市，在2 0 0 3 年开始实施城乡经济社会 发展战略过程中，通过政府行为引导，坚持以县城和有条件的区 域中心镇为重点，以城乡统筹的规划为基础，以产业发展为支 撑，以建立健全市场化配置资源的机制为关键，以改变农民生 产、生活的居住方式为出发点和落脚点。以优化资源配置为重 点，大力推进工业向城区集中，以发育大户经营为载体，土地向 规模经营大户集中，以尊重农民意愿为前提，农民向城镇集中。 重点抓好农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发 “三大重点工程”，有力地促进城乡统筹发展，增加了农民收入， 促进了农村社会和谐稳定，效果也开始显现。 总之，人均G D P 达到10 0 0 美元是个关键点，国内外的实 践经验表明，这一阶段经济发展充满着机遇和挑战，也充满着矛 盾和风险。在这一关键时期，经济社会关系正在发生和将要发生 深刻变化，如何通过政府行为调整，统筹城乡经济社会发展，按 照“两个趋向”论断，充分发挥好工业对农业的支持和反哺作 用，发挥城市对农村的辐射和带动作用，把握住城乡统筹阶段性 特征，适时作出经济社会发展阶段性战略目标选择十分重要。 2 0 0 4 年，东部地区的上海、北京、浙江和江苏，人均G D P 已分 别达到52 2 7 、34 6 4 、28 7 6 和25 0 2 美元，实际上已进入工业化 中期阶段的后期。河南、湖北和湖南作为中部地区，人均G D P 则分别为11 0 0 、12 6 6 和10 1 1 美元，处于典型工业化中期阶 段。而贵州、甘肃和云南人均G D P 仅分别为4 9 2 、7 1 9 和8 0 9 美 ·3 】9 · 农村发展与制度创新 元，大致处于工业化初期阶段。不同区域经济社会发展的梯度 特征十分明显。因此，我们只能通过设置区域性的经济社会发展 目标，通过不同的阶段发展来实现城乡统筹的最终目标。 从我国实践看，早期工业反哺农业，城市支持农村更多地表 现为政府对农业产业的支持，即一方面利用我国农业劳动力资源 丰富、成本较低的优势，加快农村富余劳动力转移，提升工业化 水平，做大经济总量，优化产业结构，有足够的经济实力增加农 业投人，提升农业机械和现代技术装备水平，对农业进行支持和 保护，改造传统农业，对农业注入现代化要素，提升农业竞争 力，实现工农两大产业协调发展。尔后，随着人均G D P 水平不 断提高，在经济总量扩张，经济发展实力进一步增强，农村劳动 力转移达到一定程度后，工业反哺农业，城市支持农村的重点要 及时由支持农业产业发展，转向调整国民经济分配格局，加大对 农民收人的支持力度，为农村提供更多公共品，支持农村社会事 业发展，平抑城乡居民收入差距。要关注基本医疗援助，义务教 育实施，社会保障网络建设等社会公平性问题。换言之，当经济 发展刚刚进入工业化中期阶段，城乡统筹的重点在于刺激经济总 量增长，支持产业发展，提升国民经济各产业的竞争力；而在经 济发展有了足够的实力后，要及时调整政府行为，将城乡统筹的 重点领域由经济发展转向追求社会公平。这是符合经济社会发展 规律的必然选择，也是东亚国家经济社会发展成功的经验给我们 的启示。片面追求经济增长的政府统筹行为不可取，而过早地把 经济增长型社会变成一个分配公平型社会也是十分危险的。 二、劳动力流动与产业转移 农村劳动力流动与产业转移是任何一个国家工业化成长阶段 根据中国统计摘要( 2 0 0 5 ) 计算。 ·3 2 0 · 其他问题研究 绕不开的话题。统筹城乡经济社会发展，同样绕不开这两大问 题。过去的讨论，关于农村劳动力流动的必要性论述得已经十分 充分，特别是我国农村劳动力转移非常适用于刘易斯关于在劳动 力无限供给条件下的经济发展模型。该模型认为，由于发展中国 家普遍存在着二元经济社会结构，传统农业部门存在着无限劳动 力供给。一方面相对于资本和土地，剩余劳动力大量存在，且边 际生产率为零或负数；另一方面，农业劳动者的工资仅能维持最 低牛活水平。而现代工业部门的劳动生产率较高，工业部门只要 提供略高于农业部门的工资便可以得到绵绵不断的农村劳动力供 给。在这个过程中，工业部门由于得到低成本的劳动力供给而不 断增长，而农业在挤出剩余劳动力后劳动生产率又得以提高，农 民收入也因此增加，整个经济进入农业部门停止劳动力输出的 “转折点”。刘易斯模型较好地解释了近十多年为什么我国有数以 亿计的农村劳动力在城乡问流动，又解释了沿海经济发达地区由 于现代工业部门和非农产业的发达，因而总是中西部地区的农民 向东部地区流动的现象。同样，去年以来，随着粮食等主要农产 品供求形势变化，农产品价格上涨，加上政府对农业的扶持，农 业经营一度改变了排斥劳动力现象，并重新成为吸纳劳动力就业 的产业领域，以至于广东、浙江和上海等地出现了外地流动劳动 力供给减少，就业劳动力要求工资增加、福利改善的要求增加的 现象。对此，刘易斯模型也给出了解释的答案：一旦农业劳动力 减少到一定阶段，农业总产出开始下降，农产品供不应求，价格 上涨。而农业剩余劳动力转移后，农业工人的工资上升。这迫使 工业部门支付的T 资提高，其积累能力达到新的转折点。 然而，刘易斯模型同样可以解释在不同区域问资源要素的流 动由不均衡到均衡发展的过程。事实上，当生产要素可以在空间 上无成本自由流动时，市场经济将促使区域经济发展。因为不同 区域有不同的资源禀赋，发达地区技术、资本要素丰裕而劳动力 相对短缺，而欠发达地区资本、技术短缺而劳动力相对丰裕。资 ·3 2 1 · 农村发展与制度创新 源禀赋不同决定了要素相对价格不同，在市场经济作用下，欠发 达地区劳动力可以向发达地区流动，发达地区技术、资本也可以 向欠发达地区流动，从而改变不同区域间要素资源的相对价格， 实现要素价格在区域间的均衡化和协调发展。这其实是非常符合 梯度推移和非均衡发展理论的。 解释劳动力流动和要素资源在区域间流动的合理性