三讲行政权力与行政领导

,北京大学政府管理学院 张国庆 教授,Public Administration,1,公共行政管理学,2,第三讲 行政权力与行政领导,第一部分 行政权力 第一节 行政权力概述 第二节 行政权力的分配 第三节 行政授权 第四节 行政权力的行使 第二部分 行政领导 第一节 行政领导概述 第二节 领导者的人生价值观 第三节 优秀领导者的品格 第四节 优秀领导者的基本素质 第五节 领导力及其提升,第一部分 行政权力,3,4,第一节 行政权力概述,一、行政权力的涵义 行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容： 第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。 第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。 第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。 第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。,关于本节详细内容，请参见教材第88106页。,5,二、关于行政权力的主要学说,（一）早期分权学说 亚里士多德 (Aristotle) 政治学；古罗马的波利比阿(Polybius) （二）三权分立学说 查理·孟德斯鸠（Charles Montesquieu） （三）政治与行政二分法 乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗·威尔逊；马克斯·韦伯；古德诺 （四）五权宪法学说 孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。 （五）议行合一学说 马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。 （六）组织权力学说 组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。,6,三、行政权力的结构,（一）行政权力的静态结构 纵向的层级结构+横向的部门结构 （二）行政权力的动态结构 由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。,7,四、行政权力的特征及其与其他权力的关系,（一）行政权力的特性 公共性 手段性 自主性 一元性 时效性 膨胀性 （二）行政权力和其他政治权力的关系 行政权力和立法权力 行政权力和司法权力 行政权力和政党权力,8,五、行政国家20世纪行政权力发展的独特现象,在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。 如何认识“行政国家”现象呢？ 首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。 其次，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。 最后，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。,9,六、21世纪的行政权力展望,权力结构的扁平化 权力分配的均等化 权力行使的共享化 权力运行的透明化 权力约束的法治化 权力价值的合意化,10,第二节 行政权力分配,一、行政权力分配的方式与途径 （一）行政权力的分配方式 结构性分配、功能性分配。 （二）行政权力分配的途径 逐级授权、权力下放、权力“外放”、地方自治。 （三）行政权力的再分配 外源型再分配、内源型再分配。 （四）行政权力的人格化 在行政权力分配过程中，权力与人的结合成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。,关于本节详细内容，请参见教材第106112页。,11,二、行政权力分配的原则,1. 程序必须合法 合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。 2. 职权必须分明 在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。 3. 权责必须一致 比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。 4. 权利必须明确 行政权力分配必须考虑每一个行政主体在克尽厥责后应得的利益和应该享受的权利。 5. 内容必须全面 在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。,12,三、行政权力分配过程中的相关问题,（一）行政权力分配与政治授权的关系 不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。 （二）集权与分权之间的关系 结构性权力的集中与分散问题和功能性权力的集中与分散问题。前者是集分关系，后者是收放关系，必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。 （三）权利与义务的关系问题 行政主体因为特殊需要，具有某些不受一般行政法规约束的权力，这些权力被称为行政特权。 行政特权是一种很特殊的权力。它的授予，固然能满足工作的某种需要，但搞不好又可能导致非法侵害公民的正当权利。实际上，行政特权的特殊还表现在另一个方面，特殊的权力意味着特殊的权利，它是以特殊的义务为前提的。对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体尽到特殊的义务来交换。,13,第三节 行政授权,一、行政授权的性质和特点 就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行，就是分配他人具体任务以及完成这些任务的权力，同时双方对如何评估任务结果的方法达成一致意见。 就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的主要特征： 行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。 行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。 行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。,关于本节详细内容，请参见教材第112119页。,14,二、行政授权方式,（一）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。 （二）根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。当然，随着时代发展和科技进步，行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化。 （三）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。,15,三、行政授权过程,（一）行政授权的条件 良好的组织和人事基础、把握适当的时机、考虑工作需要,（二）行政授权的程序 1确定授权的工作内容。 2选择授权的对象。 3规定授权工作应该达到的目标、成果、以及完成工作的权限和应负的责任。 4正式授予权力。 5检查评估授权成效。,（三）行政授权过程中授受关系的处理 人们在进行授权时，必须注意行政授权的条件，遵循行政权力分配的原则，尤其要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。,16,第四节 行政权力的行使,一、行政权力的基础、手段和影响力 （一）行政权力行使的基础 1结构性权力 2制度性权力 3报酬性权力 4强制性权力 5象征性权力 6知识性权力 7关系性权力 8人格性权力 （二）行政权力行使的手段 1权力压力 2权力控制 3权力操纵 4权力诱导 （三）行政权力的影响力 权力和权威两个不同概念 虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下权力和权威是一致的，但由于它们之间存在着区别，故在特殊情况下，二者之间也可能发生分离。从历时的情况看，专制时代权力和权威分离的现象比较突出，民主时代权力和权威一致的现象较为普遍。,关于本节详细内容，请参见教材第120130页。,17,二、行政权力行使的程度,（一）行政权力的行使程度与政府治理能力 行政客体对行政主体服从情况的差别，表示了行政权力行使过程中不同的实现程度，简称行政权力程度。它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。 “大政府”和“小政府”，根本的问题还要看政府治理的有效性，要看政府在集体行动和资源获取及资源分配等方面作用的效果如何 。 （二）影响行政权力行使程度的因素 行政权力目的与手段的合理性与正当性 行政权力的强度 行政客体的潜在能力 行政权力作用的范围 行政环境,18,三、行政权力行使过程中的负效应及其克服,（一）行政权力行使过程中的负效应 行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。 利益倒错，公仆变成为主人。 权力角逐，手段变成为目的。 权力僭越，职权扩张为特权。 传统惯性，导致权力滥用。,19,（二）行政权力的制约机制,他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。 自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制，自律机制还必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合于公共利益。,20,第二部分 行政领导,21,第一节 行政领导概述,一、领导的涵义 “领导”属于那种内涵丰富，外延广阔的概念之一，因而不仅是一个很难确切界定的概念，而且是一个很难取得共识的概念。 “领”是统领、带领，率领，“导”是教导、指导、引导，领导就是选择一个方向，确定一个目标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定的目标而共同工作。,关于本节详细内容，请参见教材第134140页。,22,二、领导的基本功能,1确立发展方向和前进目标。 其要义在于综合的事实判断和价值判断，即通过对问题、条件和可能性的理性分析和直觉感悟，确定价值基点、价值标准、价值坐标，以及实现目标的基本方式。 2聚合追随者。 “追随者”指那些基于理想、理念和目标认同的志同道合者。他们通常人数不会太多，以坚持信念为动机，立场坚定，构成组织的核心团队，心甘情愿为实现组织的目标而贡献自己的一切。 3动员和组织群众。 动员和组织群众，就是使分散的、无序的、无关的人群接受既定的价值标准，加入组织并确定位置，按照一定的规则协同工作和行动。,23,三、领导与管理的联系与区别,领导者与管理者是相对的。 在宽泛的意义上，对上级而言下级就是管理者，对下级而言上级就是领导者。 在严格的意义上，只有那些确定方向、制定规则的组织人才是完全意义上的领导者，而执行政策及使政策具体化的组织人则是管理者。 沃伦·本尼斯 比尔·韦斯特福尔 还可以进一步描述领导者与管理者的不同,24,第二节 领导者的人生价值观,一、英雄观 领导者追求卓越的人生价值取向，以及相应的动机强旺的进取状态。表现为有着比较强烈的建功立业的欲念以及比较高的成就期望值，并愿意因此面对风险、接受挑战、付出代价、承担责任。 二、生死观 关于生与死的根本看法，是人生价值的核心命题。生死抉择的唯一标准是要看是否能实现人生的价值与社会的价值。 三、名利观 关于个人的名位和利益的看法。 出发点和目的是否具有正当性、有益性。 行为方式和权谋手段是否具有合法性、合理性。 四、修养观 修养表示一个人在理论、知识、艺术、思想等方面的一定的水平，亦表示正确的待人处世的态度和方法。 五、荣辱观 关于荣誉和耻辱的基本看法。,关于本节详细内容，请参见教材第141147页。,25,第三节 优秀领导者的品格,一、道德无缺 对于领导者来说，道德是立身之本，是自律的核心。 公民道德。 职业道德，既所谓官德。 使命道德。 二、心存仁义 善心常驻、大仁大义 三、为人正直 正直的领导者是天下为公之人。 正直的领导者是正心诚意之人。 正直的领导者是公道正派之人。 正直的领导者是清正廉洁之人。,关于本节详细内容，请参见教材第148152页。,26,第四节 优秀领导者的基本素质,一、动机强旺、意在高远 有明