农村村级组织财务管理存在的问题与对策

农村村级组织财务管理存在的问题与对策对贵州省农村的实地调研分析朱静 冉光圭 摘 要：村级组织财务管理是社会主义新农村建设的重要内容，是完善农村公共产品融资机制的制度基础。对贵州省7个地州市9个县31个行政村的实地调研结果显示，贵州农村村级组织财务管理存在的主要问题是：会计基础工作薄弱，财务管理制度不规范；会计人员选聘机制不合理，人员素质亟待提高；民主监督职能弱化，审计监督乏力；村级债务较为严重等。为了切实提高农村村级组织财务管理的水平，必须扎实推进“村财乡代管”制度，改革村级财务人员选任模式，健全民主理财监督制度，加强村级财务审计监督，并努力化解村级债务问题。关键词：村级组织，财务管理，民主理财，村财乡代管，会计委派制，审计监督，村级债务 一、引言村级组织财务管理是社会主义新农村建设的重要内容。建立科学规范的村级组织财务管理制度，有利于完善农村公共产品融资机制，引领农村经济持续健康发展和农民增收致富；有利于推动村级组织的良好运行，巩固党在农村的执政基础；有利于完善农村的民主法治建设，建设“和谐农村”。綦好东和王爱华（2004）探讨了我国农村税费制度改革背景下乡村财务规范体系建设的框架体系，他们认为，乡（镇）村财务管理规范体系的建设目标是建立责权利明晰、科学民主、运作规则、完善高效的乡（镇）村财务管理规范体系；国家在乡（镇）村财务管理规范体系建设中的主要职责是进行制度供给，制定相关的法律、行政法规和规章；并指出了乡镇政府在村级财务管理中的职责以及村民会议及村民委员会在村级组织财务管理中的主体地位。王丽芹等（2006）深入分析了农村税费改革后财会工作的改革取向，即规范化、法制化和电算化；提出了农村财会工作的管理模式，即村财、民理、乡代管。此外，梁瑞智（2007）探讨了村级财务工作的监督体系建设问题，潘宪臣（2009）探讨了实行村级财务代理制应注意的六个问题，等等。这些研究成果给我们研究农村财务管理问题提供了丰富的视角，遗憾的是绝大多数成果都是理论推演和制度解读，没有进行深入的实地调研，说服力大打折扣。为了深入了解我国村级组织财务管理状况，我们以贵州省为切入点，于2010年7-9月对遵义市、六盘水市、安顺市、黔东南州、黔西南州、黔南州、铜仁地区7个地州市9个县31个行政村进行了广泛的实证调查，调查内容涉及民主理财与村级财务管理、财务预决算与财务公开、农村财务管理模式、会计人员选聘机制与会计人员素质、会计基础工作与村级债务、村组干部报酬与村级组织运转六个方面。此次调查采用访谈式问卷调查形式，调查对象为样本村的村主任或村会计；在调查员的选择上，我们选取了既有一定会计专业素养又经过调查前专门培训的大学生（其中大部分同学老家在贵州）；调查采取两人一组的形式，对于小部分老家是外省的调查员，采用混搭形式，和一名本省的调查员一组，这样就能以农民接受的方言进行交流，保证了调查结果的质量和准确性。二、贵州省农村村级组织财务管理的现状1.民主理财与村级财务管理（1）村民会议召开情况为了了解村级财务管理的基本情况，我们首先设计了“村里经常召开村民大会吗？”的问题，调查结果显示：被调查的31个行政村中，有15个村定期召开村民大会，占48.39%；16个村只是临时有事才召开村民会议，占51.61%。村级组织召开村民会议主要涉及以下内容：乡镇村公共基础设施建设事宜（“一事一议”制度）（87.10%），通报村里近期工作动态（74.19%），讨论修订乡规民约（74.19%），通报乡（镇）近期工作动态和工作打算（67.74%），选举乡（镇）、村领导干部（64.52%）等。（2）民主理财情况民主理财是村级组织财务管理规范运行的基础。调查发现，31个被调查的行政村中有83.87%的村按规定设立了民主理财小组，但仍有16.13%的村未按规定设立民主理财小组，给村级组织财务管理埋下了隐患。在已按规定设立民主理财小组的村级组织中，民主理财小组大多由35人组成（80.77%），有15.38%的村由7人以上组成，仅有3.85%的村由2人组成。从村民主理财小组的产生机制来看，有84.62%的村是由村民代表会议选举产生的，其余15.38%的村是由村民大会选举产生的，都是经过民主推荐产生。此外，我们还从调查对象的主观认识上设计了“您知道村民主理财小组的职责吗？”的问题，调查结果显示，有74.19%的受访对象知道民主理财小组的职责，有12.90%的受访对象对民主理财小组的职责有所了解，尚有12.91%的受访对象压根儿就不知道民主理财小组的职责。可见，民主理财制度还有待加强和普及。总的来看，民主理财制度调动了村民自治的积极性。但是在真正执行的时候，民主理财小组的成员是不是“民主人士”是要画个问号的。调查发现，民主理财小组的成员中虽然有84.62%是由村民代表会议选举产生的，但是这部分村民代表往往只是代表了少数村民，甚至是直接由村干部作为代表选举产生的。在调查中还发现，实际上有些村的民主理财小组成员就是各个小组的村民组长兼任的。这样的民主理财小组实际上对工作就不能民主对待了，极大地影响了民主理财的公平公正性，也打击了广大村民参与村级财务管理的积极性和主动性。2.财务预决算与财务公开（1）财务预决算情况财务预、决算制度是现代财务管理的主要内容和科学方法之一，在公司理财中亦已得到广泛应用。受访的31个行政村中，有58.06%的行政村实行了财务预算和决算制度，村级财务管理逐渐走向正规化和科学化，坚持有计划的管理，避免了随意开支；但41.94%的行政村仍未实行财务预决算制度，财务管理制度不健全，亟待加强。（2）财务公开情况对村级组织财务公开频率的调查发现，100%的村都是定期公开村级财务状况的，并且多数是每个季度公开一次。对于财务公开形式，有93.55%的行政村采用公告栏的形式予以公告，有22.58%的行政村选择在村民大会或者村民代表会议上通报，有29.03%的行政村经村民理财小组审查同意后予以公告。3.财务管理模式2002年以来，贵州省各地按照中央、省的统一部署，贯彻“减轻、规范、稳定”的方针，认真落实农村税费改革政策，突出“减负增收”这个主题，加大撤村并村的力度，实行村级干部交叉任职，大幅度精简村组干部职数；加强村务管理，实行村务公开，建立“村财乡代管”的管理模式。为了进一步掌握贵州省农村实行“村财乡代管”财务管理模式的情况，我们对此进行了调查，结果显示：被调查的31个行政村中有21个村实行了“村财乡代管”制度，占67.74%；但是仍有10个村未实行“村财乡代管”制度，占32.26%。在实行“村财乡代管”制度的样本村中，具体的代管方式又有所不同。其中，38.1%的村是资金和账务都由乡镇财政所代管；61.9%的村属于资金由乡镇财政所代管，账务仍由村办会计办理。对于实施“村财乡代管”制度必要性的认识，有82.76%的村干部认为是很有必要的，只有17.24%的村干部认为没有必要。对于实施“村财乡代管”制度的好处，受访对象认为：有利于合理控制开支（67.74%）；有利于堵塞财务漏洞，抑制干部挥霍浪费甚至贪污腐败（67.74%）；有利于精简村干部职数（29.03%）。但是，我们仍应看到，“村财乡代管”制度也存在弊端，在受访对象中，高达48.39%的人认为“工作不方便，经常往返于村乡之间费时又费力”，32.26%的人认为“影响村经常性活动的正常开展”，16.13%的人认为“不符合村民自治原则，侵害村的自治权利”，另有3.23%的人认为“乡镇财政所或其他部门可能侵害村的经济利益”。这些问题亟待正视。4.会计人员选聘机制及会计人员素质科学合理的会计人员选聘机制及高素质的财会人员是确保会计信息质量和财务管理规范运作的基石。在受访的31个行政村中，21个村会计是由村民大会或村民代表会议选举产生的，占67.74%；有7个村会计是由乡镇政府委派的，占22.58%；另有两个村是经公开竞聘上岗的，占6.45%（见表1）。 表1 样本村会计人员的选聘机制选项由村民大会选举产生由村民代表会议选举产生由乡政府委派公开竞聘上岗民主理财小组推荐合计频数111072131百分比35.48%32.26%22.58%6.45%3.23%100%  表1显示，目前贵州省村级组织会计人员的选聘机制基本是科学合理的。但是，受访的31个行政村的村会计都没有取得会计从业资格证书，不具备会计从业资格，这是村组织财务管理工作的隐忧。同时，村会计的文化程度偏低，有80.56%的村会计只具有高中文化或中等文化程度，仅有16.13%的村会计具有大专文化程度，还有3.23%的村会计只有小学文化。总体而言，贵州省村级组织会计人员文化素质较低，不但学历较低，而且缺乏会计专业知识。除城郊结合部的部分村会计拥有中专或大专学历外，其他地方大多数是初、高中文化，也没有经过专业培训，更没有“持证上岗”。有的村会计不会记账，甚至没有听说过借贷记账法，大多数是记“流水账”；同时，村级会计人员年龄老化，年轻人不愿意在村里干，又找不到合适人选，只能赶鸭子上架。由于没有规范的账簿记录，因而在编制报表时也只是胡编乱造，甚至凭空捏造；由于没有经过专业培训，部分会计人员职业道德低下，法律意识淡薄。5.会计基础工作和村级债务（1）会计基础工作调查结果显示，贵州省村级组织会计基础工作比较薄弱，具体体现在：会计和出纳没有分设（占29.03%），缺乏监督和制衡；会计人员离任时没有办理严格的交接手续（占29.03%）；出纳没有严格按照收付款凭证办理款项收支（占3.23%）；会计档案保管制度不健全（占22.58%），“包包账”、“捆捆账”较为普遍。（2）村级债务问题在受访的31个行政村中，近半数的村（48.39%）仍然存在村级债务，这些债务的形成原因包括：村集体兴办公益事业（86.67%）、开办村办企业（6.67%）、维持村集体正常运转（26.67%）以及村民欠缴各种税费形成的债务（20%）等。关于“村级组织财务管理仍然存在的主要问题”，高达93.55%的受访对象认为“村集体缺乏收入来源，村级组织经费紧张”，22.58%的人认为“村级债务仍然比较严重”、“缺乏严格的村干部离任审计制度”，19.35%的人认为“缺乏良好的财务管理制度”，6.45%的人认为“缺乏对村干部使用资金的有效监督”，3.23%的人认为“部分村干部存在以权谋私，贪污腐败问题”。由此可见，贵州省绝大多数村级组织缺乏收入来源，严重掣肘着贵州农村的经济社会发展和农民增收致富。另外，审计监督机制的缺失也是应当引起高度关注的问题。 6.村组干部报酬与村级组织运转 （1）村组干部报酬情况在村组干部报酬的发放方式方面，调查结果显示，74.19%的村是按月定期发放，19.35%的村按年发放。实际调查显示，村干部的报酬大多按月发放，月工资400600元不等，而组干部报酬大多是按年或者按季度发放的，每月平均150元200元不等。村组干部的工资水平较低，尤其是组干部。他们大多数也是农民，以种地为生，但是越到基层工作就越细越繁杂，数目有限的报酬却要承担繁重的工作任务，尤其是某些偏远地区，工作的开展耗费了村组干部大部分的时间，严重影响了村组干部的工作积极性。（2）村级组织运转情况关于“村级组织运转中存在的突出矛盾和问题”，有80.65%的受访对象认为“县、乡镇的财政补助太少”、“村集体经济发展缓慢、收入少”；77.42%的人认为“村组干部报酬低，干部工作积极性不高”；另有6.45%的人认为“供养的村组干部过多，人浮于事”，3.23%的人认为“村民困难补助、民兵训练、各种达标升级活动等非生产性开支过大”等。总的来看，在被调查的31个行政村中，除少数城镇周边村集体有一定集体经济收入来源外，绝大多数村级组织经济收入来源有限，收入较少，甚至难以维持村集体正常的业务活动，为了开