依法行政与法治政府建设清华大学法学院田思源tsiyuan@mail

依法行政与法治政府建设 tsiyuan,依法行政与法治政府建设 讲授内容 一、行政权的特殊性与依法行政 二、法治政府建设需要法治思维 三、运用法治手段实现国家治理现代化,一、行政权的特殊性与依法行政,（一）为什么需要行政 1、纠纷、被害的预防及其简易的解决作用 2、制御社会无序发展、引导社会有序发展 3、公共利益与公共安全的确保 4、生活必需的社会服务的直接供给和供给的确保 5、其他的管理业务（社会的各种管理业务；收入确保、财产管理；行政的内部管理）,一、行政权的特殊性与依法行政,（二）为什么需要依法行政 1、公共性与公益性 2、行政权的优先性和推定有效性（关于拒绝权） 3、执行性与强制性 4、行政权利（权力）与行政义务的合一性 权利是基础，义务是核心；权利是手段，义务是目的。,一、行政权的特殊性与依法行政,（三）如何依法行政 1、“共同推进一体建设” 2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话，首次提出和强调了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。即“共同推进一体建设”理论。提出了“法治社会”概念。,一、行政权的特殊性与依法行政,2013年十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定将“共同推进一体建设”理论写入党的正式文件。 2017年十九大：坚持全面依法治国。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党相结合。提高全民族法治素养和道德素养。,一、行政权的特殊性与依法行政,2、转变政府职能 十九大报告：深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。 明确了政府机构和行政体制改革的三大方向,一、行政权的特殊性与依法行政,（1）内外联动（优化内设机构的设置） 以前机构改革主要对政府直属部门合并重组，很少触及内设机构。各级政府合并的大部门仅对其综合管理的内设机构进行合并，如办公室、财务、信息、人事等，而很少针对职能机构加强重组。使政府机构合并后仍然是“两张皮”，无法真正打通职能交叉、重叠乃至矛盾之处，使机构改革无法带动和引领职能转变。,一、行政权的特殊性与依法行政,（2）资源统筹（统筹使用各类编制资源） 如何使各类编制资源“动起来”，加以灵活有效的统筹使用，是推进行政体制改革的关键环节。盘活既存人力资源并激活新增人力资源，从而可以实现政府编制管理的优化配置，为破解政府机构编制难题提供了思路。,一、行政权的特殊性与依法行政,（3）上下互动（省级及以下政府拥有更多自主权，职能相近的党政机关合并或合署办公） 理顺上下级关系，发挥各地能动性。下级与上级在机构设置方面“上下一般粗”，忽视了各地特色，政府部门设置缺乏变通，并导致省市县政府部门只是各类中央政策的“二传手”，出现机构“悬空”和政策空转问题。 理顺党政关系。通过合并或合署办公，精简人员，强化协同。,一、行政权的特殊性与依法行政,2、法治国家建设的基本方针 新方针 旧方针 科学立法 有法可依 严格执法 有法必依 公正司法 执法必严 全民守法 违法必究,一、行政权的特殊性与依法行政,3、法治政府建设的基本要求 四中全会决定 国务院依法行政实施纲要 职能科学 合法行政 权责法定 合理行政 执法严明 程序正当 公开公正 高效便民 廉洁高效 诚实守信 守法诚信 权责统一,一、行政权的特殊性与依法行政,（四）法治政府建设的时间表 2004年国务院关于全面推进依法行政实施纲要：“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。 2012年十八大：到2020年“基本建成法治政府”。 2017年十九大：全面依法治国任务仍然繁重。成立中央全面依法治国领导小组。2020-2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。,二、法治政府建设需要法治思维,2012年十八大： 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。 2014年十八届四中全会： 提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。,二、法治政府建设需要法治思维,四种主要的思维方式： 政治思维、经济思维、法律思维、道德思维 法治思维： 以法治理念和法治精神为向导（价值观） 运用法律原则、规则、方法，思考和处理问题的路径与过程（方法论） 法治方式： 法治思维的具体体现,二、法治政府建设需要法治思维,（一）合法性优于客观性 1、真相未查明就不能下结论（客观性） 即使真相未查明也必须下结论（合法性） 2、结论必须以事实真相为转移（客观性） 客观事实真相未必为法律所采纳（合法性） 3、不能以虚构的事实为前提下结论（客观性） 虚构的事实优先于客观事实（合法性） 4、认识活动直至查明真相为止（客观性） 对于探究事实真相要加以限制（合法性）,二、法治政府建设需要法治思维,（二）形式合理性优于实质合理性 （三）程序正义优于实体正义 （四）普遍性优于特殊性 （五）理由优于结论 公开的理由、法律上的理由、具有说服力的理由 （六）以权利义务为分析线索,三、运用法治手段实现国家治理现代化,国家治理现代化：治理体系治理能力 十八届三中全会：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 十九大：国家治理体系和治理能力有待加强。2020-2035年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；2035-本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,党科学执政、民主执政、依法执政能力。 人大科学立法、民主立法能力，依法决定重大事项、保证宪法法律实施、对“一府两院”实行法律监督和工作监督的能力。 政府科学行政、民主行政、依法行政、严格执法的能力。 实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,（一）非强制行政行为的法律责任 非强制行政行为：行政指导、行政合同、行政奖励、行政承诺 强制非强制；传统新型；典型非典型 行政命令、行政强制、行政处罚 行政指导、行政承诺、行政奖励、行政合同 行政指导不可诉！,三、运用法治手段实现国家治理现代化,事例：全国首例巨额悬赏案：鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案 （1999年底） 市公安局的通告:1）凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元；2）凡是提供线索公安机关通过侦查破获此案的，公安机关给予重奖；3）凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安机关给予重奖；4）凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙有牵连，可以从轻或免予刑事责任；5）对提供线索者，公安机关一律严格保密。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,（二）禁止性行政命令的运用 事例：哈尔滨收废品统一装备 2004年，“哈尔滨市废旧物资收购整顿管理办公室”成立， 发布关于废旧物资流动收购实行“四统一”管理的报名办理手续通知 从2004年5月开始，哈尔滨市所有废品收购人员必须用528元换来“正规军”装备：统一运输工具、统一胸卡、统一服装、统一车辆车牌，即“四统一”。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,行政命令包括“令”和“禁令” 行政许可是禁止的解除,三、运用法治手段实现国家治理现代化,“禁令”可否有条件的例外解除 “禁止携带易燃易爆危险品乘坐车船” “禁止通行” “禁止狩猎” “禁止砍伐” “禁止开采” “禁止捕捞” “禁止土葬” “禁止燃放”,三、运用法治手段实现国家治理现代化,（三）行政处罚的非现场处罚 事例1：杜保良105次交通违法 2005年5月，在北京卖菜的安徽来京司机杜宝良，10个月内因连续105次在同一地点违反禁止通行标志，被“电子眼”记录，公安机关交通管理部门对其累计罚款10500元。杜宝良提起行政诉讼后又撤诉。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,三、运用法治手段实现国家治理现代化,三、运用法治手段实现国家治理现代化,事例2：公路上为什么布满罚款“陷阱”？ 2007年5月，湖南省郴州市北湖区人民法院日前作出一个行政判决，撤销郴州市交通巡逻警察支队第五大队的一个超速罚款决定。该案引起媒体的广泛关注，是因为，在郴州至资兴公路的不到25公里的路段上，设立了限速标志牌和雷达测速牌达40块之多，其中限速每小时80公里的标志牌9块、60公里的标志牌18块、50公里的标志牌1块、40公里的标志牌6块、20公里的标志牌2块。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,事例3：电子眼测出大客车时速520公里 位于武汉新洲区的一个电子眼，在2006年12月至2007年2月间，连续测出一位刘姓师傅驾驶的大客车时速接近飞机的速度，达到每小时520公里。这位司机因此先后领到了71张罚单，全部罚款加起来共计14200元。,三、运用法治手段实现国家治理现代化,（1）与告知制度 公安部105号令：向社会提供查询外，并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知。,（2）与听证制度 行政处罚听证：责令停产停业；吊销许可证或执照；较大数额的罚款,（4）与行政不作为 能够现场处罚而不处罚，只是记录违法证据，变为非现场处罚。,（3）与“一事不再罚” 行政处罚法：对同一个违法行为不得给予两次以上罚款的处罚。 超速违法的次数认定,非现场处罚 与相关制度,三、运用法治手段实现国家治理现代化,（四）行政公产管理 行政公产：行政主体支配下的，供公众使用或公务使用的财产，是行政管理的“物的手段”。 公众使用：街道、广场、道路、公园··· 公务使用：公车、办公用房···,2011年8月，安徽长丰：高铁骑上居民楼,2009年11月，郑州公路“死亡箭头”,八达岭高速路设计瑕疵,王岐山2005年讲话： 问题的发生有道路设计的原因，这段盘山路应多绕一个山口，现在少绕了一个山头，就增加了巨大的坡度。这几年这条路在经常出事，确实是事故很多。,秦岭一号隧道：“夺命断头路”？,8月10日23时34分许，一辆客运车撞到秦岭隧道墙壁发生事故，造成36人死亡，13人受伤。,节假日公车私自停放在住宅小区 如何认定处理？,中央纪委法规室回复2015-04-08： 目前，对于公车私用行为，党政机关公务用车配备使用管理办法中已有明确禁止性规定，各地对此行为也都加大了查处力度。但对于您咨询的“机关工作人员违反公务用车管理规定，将公务用车于节假日私自停放在住宅小区的行为”应当如何认定处理，当前并无统一规定。如本地本部门制定的公务用车管理规定对此行为有明确要求，则应当按照规定执行。,地方政府可以对办公用房进行 市场化处置吗？,当下各地执行中央八项规定精神，腾退超标办公用房。不少地方将腾出的办公用房进行市场化方式处置，如出租、拍卖等。根据党政机关厉行节约反对浪费条例（2013年11月）第35条“严禁出租出借办公用房，已经出租出借的，到期必须收回”，按此规定，是否意味着各地不应对多余出来的办公用房进行市场化处置。,地方政府可以对办公用房进行 市场化处置吗？,中央纪委法规室回复2015-04-08: 党政机关厉行节约反对浪费条例第40条第2款规定：“党政机关应当严格按照有关标准和本单位三定方案，从严核定、使用办公用房。超标部分应当移交同级机关事务管理部门用于统一调剂。”第35条第1款规定：凡是超规模、超标准、超投资概算建设的办公用房项目，应当根据具体情况限期腾退超标准面积或者全部没收、拍卖。”据此，对超规模、超标准、超投资概算建设的办公用房项目，可以用上述方式处置。,地方政