底线公平与社会保障的柔性调节

1、_1底底线线公公平平与与社社会会保保障障的的柔柔性性调调节节一、引言 曾几何时，福利国家以其高水平、广覆盖、无差别的社会保障制度而炫耀于世。然而进入 20 世纪 70 年代，它们就陆续陷入了支付危机；80 年代则纷纷进行改革。症结何在？是保障水平太高，降不下来？是覆盖面太大，缩小不了？是公平度太强，以至于无差别发放？这些基于基本人权的问题，不容漠视。其实问题的症结在于制度的刚性：其制度的建立过程是保障范围越来越大，保障项目越来越多，保障水平越来越高，这是一个普遍的、几乎不可逆转的发展趋势。这个趋势的必然结果是高福利逐渐达到国家财政难以支撑的程度，整个社会激励不足，发展趋缓。而此时，任何想要降低和缩小福利的努力都难以实行，如果硬要实行，就会引发社会不满和不稳。近几十年，人们在不断反思这项制度，有些国家还在政策上采取了一些应对措施，但问题并没有得到真正解决。在世界各地，尽管人们创造了不同的社会保障制度模式，但这种制度刚性却似乎是它所固有的。这项制度是否必然或迟或早、或快或慢地走向危机？它能否在社会还需要这项制度的时候继续存在，也就是社会保障制度的可持续性问题，引起了全社会的普遍关注。 最近

2、，王诚在研究社会保障制度发展的长远趋势问题时，提出了”生命周期假说”，即各种社会保障制度形式必须经历产生、成长、高峰、衰退和消亡这 5 个阶段（王诚，2004）。 抽象地讲，任何事物都有类似的阶段。但如能找出不同阶段的特征和条件，将有助于我们实现建立这项制度时所预期的目的。正如虽然人人难免一死，但世世代代的人们还是不惜代价地投入卫生保健事业、发展医疗技术。对于社会保障制度来说，它的崩溃容易引起经济危机、社会动荡，使那些无力自救的_2贫者、老者、病残者、失业者以及所有原本只有依靠社会保障才能维持体面生活的人们陷入痛苦的深渊。竭力避免这种灾难，是人类良知不容推卸的责任。 理想的情况是：在人们还需要这项制度时，它能够继续存在；在人们准备好了条件时，它能够过渡到一项可以取代现行制度的更高级的制度。社会保障制度的这种可持续性和可过渡性是否可能？笔者认为，如要可能，关键在于解决它的制度刚性问题，使之增加一些柔性的调节机制。 事实上，最近 20 年来，无论是原有社会保障制度的改革，还是新的社会保障模式的探索，无论是学术研究还是制度建议，都在一定程度上自觉或不自觉地触及到了制度刚性问题。如艾斯平-安德

3、森 1990 年出版的福利资本主义的三个世界一书，被称为”重新考虑福利模式的开始”（艾斯平-安德森，2003P1990）；吉登斯在论述”第三条道路”时提到的”积极的福利社会”（吉登斯，2000P1999），全面描述了从福利国家转型为”福利社会”的政策纲要。中国学者中，周弘 1996 年发表的论文就讨论了供给与需求的关系、社会行政的效率、私营福利的作用等问题（周弘，1996）。看来，对制度或机制的讨论，不能仅仅就制度论制度，就机制论机制，还必须明确它们背后的含义以及对它们的改革和重建依据。否则，这种改革和重建就难免过分受到一时的政治倾向、价值偏好和经济形势的左右，没有一个长远的、明确的目标和准绳，出现过多的短期行为。 上述问题的存在表明：以往建立的社会保障制度在基本理念上是比较含糊的；在制度设计上是存在缺陷的。那么，能否提出比较明确的概念，作为具有可持续性的社会保障制度的理念基础？能否设计某种机制，使得过于刚性的社会保障制度能够具备柔性的自我调节能力？ 当前，中国正在加速建立和完善社会保障制度，一方面对原有的、建立在计划经济体制基础上的社会保障制度进行根本的改革；另一方面，也在探讨如何建

4、立适应市场经济体制要求的社会保障制度问题。西方国家的社会保障制_3度改革经验已经证明，要想在已经定型了的刚性制度中植入柔性机制，具有相当的难度且成本很高。中国的社会保障制度尚在建设过程之中，如能及早解决机制问题，将有利于保证这项制度的健康和可持续发展。而在当前，面对下岗失业、农民工权益、农村庞大群体的社会保障等压力，政府极力扩大社会保障的覆盖面，但同时养老金却出现了赤字，财政全额拨款的低保金连年翻番，如不警觉，社会保障危机大有提前不期而至的危险。在这种情况下，探讨这项制度的理念基础和内在机制问题具有紧迫的意义。 本文的基本思路是：提出”底线公平”概念，以”底线公平”为基础探讨社会保障制度的内在调节机制，并对制度设计提出一些建议。 二、底线公平的概念 2003 年中国大陆人均 GDP 首次达到 1000 美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。 在这个阶段，人与人之间的收入差距明显拉大，社会分化加剧，形成不同的利益集团，利益集团之间的矛盾和冲突极易引发社会动荡。因此，在这一阶段，对公平的社会诉求将会明显增强，从而成为社会保障加速发展的推动力。在这种情况下，处理好公平和效率的关系

5、十分重要。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。那么，什么样的公平概念适合这一阶段的需要？如何确定与经济和社会条件相适应的社会公平水平？如果对此不予明确，随着人均 GDP 的上升，社会的消费结构也将从温饱型向发展型和享受型转变。对社会公平的要求将越来越高，推动社会保障的水平节节攀升，直到走上高福利的道路。 社会保障制度问题，是公平与效率的关系发生激烈争论的焦点之一。但总的看，除了极少数如哈耶克那样的新自由主义经济学家会坚持捍卫市场自由而否定政府干预，坚持个人自由绝对化而否定”社会公正”，坚持”社会公正”_4只是一个”幻象”、一个”梦魔”这样一种极端观点以外，大多数人都认为社会公正应该成为一个社会所追求的目标。人们普遍接受的政策是，随着经济的发展，由政府对国民收入实行”二次分配”，借以实现”公平分配”，亦即主要在经济意义上的公平。而在”二次分配”中，社会保障制度又是一个得到普遍认可的制度。因此，人们自然而然地认为社会保障制度的理念基础就是社会公平。 作为社会保障制度理念基础的社会公平，它的具体含义是什么？众所周知，对于每

6、个个人而言，对什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受损，得益者认为公平的，受损者可能认为不公平；即使在得益者中，得益多者认为公平，得益少者也可能认为不公平。在这种情况下，通常选择的办法是所谓”民主”原则，多数人认为公平就是公平，从而否定了少数人认为的不公平。这就是所谓的”多数人的暴政”.所以严格来说，社会保障制度所依赖的公平原则，不是在个人意义上的公平，而是社会意义上的公平，即”社会公平”.所谓社会公平，是社会为了实现已经确定的目标（例如保证社会的正常运行、社会可持续发展等）而制定一系列规定，这些规定得到执行，目标实现了，就实现了社会公平。这样一来，在社会公平面前，本来是个人之间的利益损益关系，就转化为责任和权利的关系，即：个人不管损益多少，在社会意义上都是应尽的责任；个人不管受益多少，在社会意义上都是应得的权利。这样，个人之间扯不清的利益关系，就转化为社会规定了的利益和责任关系。社会保障制度就建立在权利和责任（义务）的关系之上。 ”底线公平”虽然最终要落实到每个人的实际利益上，但它直接处理的并不是个人与个人之间的关系，而是社会与个人之间的关系（权利与

7、责任）、政府与社会和个人之间的关系。 也就是说，它是全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保_5证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此需要社会和政府来提供这种保障。 所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性，就是”底线公平”。 ”底线公平”不能说是最低水平的社会保障。底线公平是指社会保障制度和项目中，有些是起码的、不可缺少的，这些制度和项目可能意味着较低的保障水平，但也可能保障水平并不低。总之，”底线公平”不是就保障水平高低的意义而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义而言的，它是责任的”底线”.在这条底线以上或以外的部分可以是由市场、企业和社会组织，甚至由个人去承担的，是灵活的、反映差别的部分。 底线公平是否牺牲效率？在公平与效率的关系上，通常认为差别性是对应效率的，一致性是对应公平的。但是”对应”并不是”等同”.合理的差别就是公平，这已被罗尔斯（JohnRawls ）所证明（罗尔斯，1988P1971）。同样，一致也不只是意味着公平，它在一定情况下也会带来效率，而不仅仅是产生效率的外部条件，这也是我们希望证明的（景天魁，2004）。 所以，底线公平并不牺牲效率，毋宁说它是实现效率的必要条件。 三、底线公平的制度含义 底线公平概念不仅有制度含义，还有政治含义和文化含义。本文只讨论它的制度含义。 那么，”底线公平”所包含的制度性内容是什么？第一，最低生活保障；第二，公共卫生和大病医疗救助；第三，公共基础教育（义务教育）。 _6为什么底线公平的制度含义主要指这三项？它们与其他社会保障制度是什么关系？依据底线公平能够形成激励与约束相平衡的调节机制吗？为了回答这些问题，我们有必要讨论以下几个关系：在社会保障制度中，低保制度和社会保险的关系；在社会保险制度中，医疗保险与其他保险之间的关系；社会保障制度的合理结构问题。 1.最低生活保障制度具有底线公平的意义 关于社会保障制度的发展过程，有一种已被普遍接受的观点，就是”阶段论”，即认

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