财政监督与政府采购制度改革

1、更多内容欢迎莅临天马行空官方博客：http:/ 賈康政府採購如何強化了財政監督政府採購如何強化了財政監督財政監督是財政基本職能的重要體現，即財政部門作爲政府主管分配的工作系統，需 要對與政府財力分配有關的各類經濟活動主體的行爲，進行監測與督察，進而實現按照國 家財政、財務活動的規範來約束各種經濟活動、服務於經濟與社會健康發展的目的。多年 來，這種財政監督的重要性與其在我國現實生活中經常出現的不被重視與軟弱無力，形成 明顯的反差，這是人們不斷談論的話題。 應當肯定，改革開放之後，通過努力推進稅收改革與稅制建設，我國財政收入方面 “正稅”渠道的監督有所加強，已經越來越廣泛地覆蓋或涉及有納稅義務的經濟活動實體； 90 年代中期之後清理整頓預算外資金，又通過“專戶存儲”等形式加強了非稅收入的監督。 總的說，雖然仍有許多不如人意的地方，但畢竟已呈現了較明顯的強化收入監督的趨勢。 然而，稅收等形式的財政收入籌集到政府手中以後，如何合理使用，即財政支出方面的監 督管理，相比之下往往明顯滯後於收入的監督管理。特別是在市場經濟大潮衝擊之下，權 錢交易的腐敗之風滋長擡頭，一向分散在各單位、又由少數管理人員

2、分散進行的政府採購 活動中，暗中的“名堂”有愈演愈烈之勢，許多場合回扣已成爲公開的秘密，一方是廠商 可以從政府支出權力掌握者那裏拿到慷國之慨的優惠待遇，另一方是政府工作人員憑藉手 中權力可以從廠商那裏私下獲取好處：這時犧牲的便只是國家利益和公衆利益！而財政監 督對這些分散進行的採購支出活動往往鞭長莫及，難以實行有效的管束。 爲解決支出監管方面的問題，當然要加強反腐倡廉的思想教育，但更爲根本的是制度 建設，即合理監督約束機制的塑造。因此，在財政改革深化過程中，有識之士便不約而同 地把目光投向政府採購制度的改革之上，近年各地紛紛研究、試點、逐步擴大招標投標形 式的政府採購範圍。國務院、財政部和有關方面領導十分重視這項改革，財政部已推出 政府採購管理暫行辦法 ，全國人大正在加緊進行政府採購法的立法工作。財政部領 導指出：我國最終要制定出政府採購的系列法規，形成一個法律體系。 在方興未艾的政府採購制度改革大潮湧動之際，我們有必要進一步透徹說明這一改革 強化財政支出監督的緣由，進而力求完善地設計好改革方案。 應當指出，目前實際生活中頗爲流行的所謂“實行政府採購”之說，只是一種約定俗 成的簡略稱呼

3、，嚴格的表述應當是“實行政府採購制度改革” 。政府採購在我國，與其他國 家一樣，是一向就有的，一向就在財政支出中安排、實行。按照理論上最簡單的分類，政 府支出中除了轉移支付類的支出（如對貧困人口的救濟支出，對欠發達地區的資金補助支 出等） ，都是對於物品與勞務的採購支出。所以，有國家財政，有政府收支，就有政府採購。 問題的關鍵在於，我國過去一向實行的支出管理方式，是把大量的政府採購放到各部門、 各單位分散進行，由此而造成資金使用效益低下，甚至弊病叢生，也不利於順應社會主義 市場經濟體制的要求，提高政府的調控管理水平。過去我們雖然意識到把財政的錢撥到各 個預算單位之後，還要“跟蹤問效” ，但面對各級成千上萬個預算單位，十萬、百萬次的採 購交易行爲，追蹤問效談何容易管理成本太高，監督便難以落實。因此，所謂政府採購 贾康（1954-） ，男，财政部科研所所长，中国财政学会副会长兼秘书长，财政研究杂志常务副主编；1997 年入选国家“百千万人才工程”高层次学术带头人，中国人民大学和厦门大学特聘教授，著有转轨 中的财政制度变革等专著。制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監督落到實處的政府

4、採購方式或機制， 並把它制度化、規範化。我認爲，這種方式或機制的最主要內容，就是在市場經濟國家已 經過多年探索與發展，能夠拿來爲我們所借鑒和結合國情加以運用的，以集中招標採購爲 代表的政府採購方式。雖然在具體的政府採購工作中，要涉及大量的技術性內容，除了公 開的招標採購方式之外，還應有選擇性招標採購、限制性招標採購以及詢價採購、競爭性 談判採購、單一來源採購等，也不排除小額、零星的分散直接採購，以適應不同的具體情 況，但最主要的、最具制度變革意義的、最應著力發展的，是最能體現公開、公正、公平 和使採購“物美價廉”原則的招標式採購尤其是公共招標採購。凡是能運用招標方式 的，就不用非招標方式；凡是能運用公開招標方式的，就不用非公開招標方式。集中招標式的政府採購的基本特點，是把政府各預算單位所需購買的物品與勞務歸攏 在一起，通過市場競爭機制來取得。公開招標即政府有關管理機構對全社會公開發佈採購 資訊，按照規範的程式組織投標、開標、評標，最終促成那些最具競爭力和綜合評價分值 最高的廠商向政府“薄利多銷” ；財政部門經國庫向最終中標的供應商直接付款，使用物品 和勞務的單位則不再分散地獲得相應撥款

5、去分散採購。這樣一來，整個過程自然而然地在 公平競爭規範下和透明的程式中形成了廠商與政府工作人員之間、廠商之間以及政府工作 人員之間的相互監督，政府採購的成本和財政監督的成本都可以趨向於最低值，而採購的 結果則是使資金使用效益趨向於最高值。這其中，信息發佈的廣泛性、評標委員會的合理 組成與運作，申訴仲裁程式的合理設置等等，都是十分關鍵的內容，但都不會構成技術性 的難題。總而言之，以集中招標採購爲代表的面向市場、鼓勵競爭、規則透明的政府採購， 可以有效地使政府支出所實行的資源配置與市場機制兼容與結合，對公共物品的供給過程 注入了健康的競爭因素，促成“少花錢多辦事” ，同時也對這一過程注入了抵禦腐敗行徑的 防腐劑，使監督內生地融合於政府採購的各個操作環節，進而，也就帶來了政府採購支出 管理水平的大大提高和政府支出目標較完滿的實現。 現實生活中，大多數的政府採購，都是可以考慮納入以招標爲代表形式的競爭性集中 採購渠道的。當然在我國，這無疑需要一個探索、磨合、推廣、完善的過程，但這一前景 是十分廣闊的，也是不可回避的，它是社會主義市場經濟新體制的客觀要求，也是財政監 督在新時期的客觀要求。那麽

6、回到前面的題目：政府採購改革如何強化了財政監督答曰： 一言以蔽之，依靠基於市場競爭、公共選擇的公開、透明、規範的機制和制度。政府採購制度改革要衝破既得利益的障礙政府採購制度改革要衝破既得利益的障礙最近幾年，我參加了一些關於政府採購的研討活動，包括全國人大財經委主持的“政 府採購法”立法的幾次座談會。有一種感覺：現在關於政府採購制度改革的一些爭議，特 別是一些熱點、難點問題，說得直率一點，顯然是聯繫著既得利益背景的。很多看起來爭 論很激烈的問題，實際上就是因爲它比較直接地、或者在很大程度上涉及到傳統體制轉軌 過程中的既得利益格局。比如說關於政府採購制度改革必要性和改革取向的基本認識，現 在在理論上看起來似乎已經說清，不需要再下大功夫、花很多時間探討這些，可在現實中 還成爲問題因爲我感到有這樣一種既得利益起很大作用的背景，所以現在還是需要把 一些基本觀點加以強調： 我認爲，我們現在要做的，實質是我們要實行政府採購制度的改革和創新。必須要有 一些具體的從機制上、制度上解決問題的新思路新措施，以求消除過去分散採購中大量發 生的弊端。政府採購制度要改革，焦點與關鍵就是選擇什麽樣的思路，從立法角度

7、講則涉 及到我們在政府採購方面基本的立法精神是什麽：是走集中採購之路，還是盡可能維持分 散採購，或者說在傾向性上，到底是強調集中採購，還是以集中、分散兼顧爲名強調多分 散。在政府採購制度具體的代表性形式上，是強調盡可能採用招標方式，還是強調搞一些 平衡折衷，招標也搞一點，非招標的形式也允許它大量存在。在這方面，有很多爭論，我個人認爲，現在成爲熱點的集中、分散爭論，實際上就是一種機制之爭，而機制之爭，實 質上是怎樣來處理觸動既得利益、實施制度創新的問題。如果我們堅持政府採購制度改革 的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那麽應該堅持：凡能夠實行集中採購的，就 不應該實行分散採購；凡能夠實行招標方式完成的政府採購，就不應該考慮非招標方式。 從這樣一個基本觀點出發，我想擺出四個具體例子來說明現在的爭論。 （一）現在有的同志說，集中的政府採購方式，是把過去分散的設租、尋租變成集中 的設租、尋租；原來的腐敗是分散腐敗，現在集中起來就成爲集中腐敗，只是發生了這樣 的變化。這種說法似是而非。其實我們只要往下追尋一步，問題就會變得明白：集中以後， 機制有什麽實質性的變化，這是問題的關鍵。集中之後，政

8、府採購最主要的代表形式，就 是要引入與市場經濟通行規則兼容的公開招標、投標。這樣一來，新機制就可以排除原來 分散採購情況下大量發生的弊病，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條 件。政府集中採購的招標方式實行以後，通過競爭中標的廠商，可以對政府“薄利多銷” ， 權錢交易的伎倆無處藏身。整個集中採購最有價值的地方，就是形成一套透明的、有效的， 能夠趨向於公開、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現政府調控 意圖的新機制。最可貴的、應該堅持的，是堅定地轉換到這種新機制上面。如果我們在實 行集中政府採購的時候，形成了這種機制，那麽，就絕對不是把原來多個分散主體的腐敗 行徑變成一個集中主體的腐敗行徑，而是在這個過程中完成了一個社會主義市場經濟所需 要的制度創新。這樣一個道理，把它說明以後，到現在爲止，我還沒有碰到哪位持不同意 見的同志，能夠從正面來駁倒我這個論據。我說的集中採購，決不是簡單地把原來的方式 照用，而是在集中的過程中一定要形成一個新的機制以招標投標爲代表的新的政府採 購方式。當然，在實際工作中也不排除有可能發生一定的扭曲和出現“換湯不換藥”的情 形，探索過

9、程當中，有的地方把分散變成集中，卻沒有有效建立公開、公平、公正的一套 機制這是一個怎麽樣真正建立新機制的問題，而不能成爲退回到分散局面的理由。 （二）還有同志說，實行招標投標成本高，時間長，不利於提高政府採購的效率。我 也不同意這種看法。我們應當規範實行的招標、投標，看起來程序上可能要比過去分散採 購時間長一些，但要注意到，以後這種集中招標投標是放在什麽框架下是放在我們公 共財政預算管理的框架下。我們現在已開始實行部門預算，要把這種預算的編制水平進一 步提高，以後的招標採購是在預算有採購项目計劃、有一定進度安排、有一定資金範圍制 約這樣的條件下，循序漸進規範進行的。真正做起來以後，實際上可以有效地把各預算單 位的採購事項合在一起預先通過部門預算來瞻前顧後，合理統籌安排。走入正軌後，一般 情況下不應造成“時間長”問題。此外，各地經驗都證明，只要有效做好招標採購，這種 新的方式至少可以節約資金 10%以上。我看到有些特殊案例的材料，如深圳的一個城市綠 化项目，節約資金的幅度達到 60%左右。總體來看，組織招投標當然有一個管理成本，但 是這個成本完全可以被所節約的資金所覆蓋，而且還能多出一大塊。 （三）關於工程應不應該納入政府採購法的調整範圍。我非常明確地認爲：如果我們 考慮這樣一個政府採購法要對歷史負責，不能只管眼前一、二年，至少要指導五至十年的 過渡，那就應當在法的基本框架裏，把工程也納入政府採購法的覆蓋範圍之內。當然改革 創新得有一個漸進過程，但是如果不把工程包括在內，我說得直率一點，那麽可能參與立 法工作的具體人員就會給歷史留下一個笑柄，不是對歷史負責的態度。很難想象，在這樣 一個關於政府採購的基本法律文件裏面，可以把占非常大比重的工程這一塊扔在外面不覆 蓋。工程採購是政府採購的重要組成部分，應當與貨物、勞務的採購一道，對其作出法律 規範，這是大道理，大道理要管小道理，具體怎樣結合我們的現實情況解決好它的過渡問 題，則是技術層面的問題。所以在大的制度框架下，我個人認爲應該堅持把工程納入。現 實生活中，很多地方在政府採購制度改革的實踐中，已經把工程納入了政府招標範圍。我 們這樣的一個法律，如果說連這點實踐都不能反映

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